在�？谕恋卮缤链缃�，該市按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)一的原則，規(guī)劃建設(shè)萬綠園，為市民和游客留下休閑放松的好去處。 記者 李幸璜 攝
為了加強(qiáng)林地的保護(hù)和管理，合理開發(fā)利用林地資源，今年5月新修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》將征占用林地審核審批權(quán)調(diào)整由省林業(yè)主管部門行使。圖為樂東黎族自治縣尖峰嶺附近林地。本報(bào)記者 李幸璜 攝
土地是最重要的生產(chǎn)要素之一。面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展中出現(xiàn)的人多地少、土地供需矛盾越來越尖銳、資源約束趨緊的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨的十八大提出，堅(jiān)持節(jié)約資源的基本國(guó)策。通過立法完善土地管理制度，嚴(yán)格土地管理，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，是保障海南科學(xué)發(fā)展、綠色崛起、建設(shè)國(guó)際旅游島的必然要求�！逗Ｄ辖�(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)于1994年制定，經(jīng)歷了四次修改�！稐l例》的貫徹實(shí)施對(duì)保護(hù)土地資源，合理利用土地，增強(qiáng)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力發(fā)揮了重要的積極作用。但隨著海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，《條例》部分內(nèi)容已不適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的需要，實(shí)踐中出現(xiàn)了許多新問題、新矛盾，亟待修改和完善。
修訂《條例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向和法治思維，體現(xiàn)了國(guó)家和省委關(guān)于深化土地管理制度改革新要求
首先，修訂《條例》是適應(yīng)海南生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)際旅游島建設(shè)，推動(dòng)海南永續(xù)發(fā)展的需要。土地資源作為稀缺資源，是決定生產(chǎn)力的重要因素，是一個(gè)地區(qū)社會(huì)發(fā)展方式的決定性因素。隨著海南國(guó)際旅游島建設(shè)的加快發(fā)展，土地資源越來越短缺，土地資源的資產(chǎn)屬性越來越明顯，市場(chǎng)價(jià)值不斷攀升，土地資源的未來價(jià)值對(duì)海南可持續(xù)發(fā)展的意義越來越重大。但是，我省土地低價(jià)、無序供應(yīng)、土地閑置等現(xiàn)象還較為突出，造成土地資源的極大浪費(fèi)，影響了海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。去年5月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國(guó)土空間開發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間。省委書記、省人大常委會(huì)主任羅保銘在省委六屆五次全會(huì)上的總結(jié)講話中強(qiáng)調(diào)，海南島就這么大，客觀上需要我們對(duì)寶貴的土地、林地、岸線、島礁、填海地等資源進(jìn)行集中管理、優(yōu)化配置。加強(qiáng)資源集中管理，從短期看、從局部看，市縣的資源處置權(quán)有所制約；但從長(zhǎng)期看、從全局看，有利于實(shí)現(xiàn)全省資源科學(xué)合理配置，有利于實(shí)現(xiàn)資源效益最大化，有利于海南永續(xù)科學(xué)發(fā)展，也有利于通過規(guī)范管理堵塞漏洞、保護(hù)我們的干部。因此，急需通過修改法規(guī)加強(qiáng)對(duì)土地資源的集中管理，優(yōu)化土地資源配置，以土地利用效率的提高促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升，以土地利用方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
其次，修訂《條例》是與征占用林地審批制度改革相配套，與新修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》相銜接的需要。今年5月新修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》已將征占用林地審核審批權(quán)調(diào)整由省林業(yè)主管部門行使。但當(dāng)前實(shí)際工作中還存在征占用林地審核程序與林地農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收審批權(quán)限不匹配、程序不協(xié)調(diào)、操作難等問題，將涉及林地的農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收審批權(quán)調(diào)整由省政府行使，有利于在同級(jí)政府層面林業(yè)和國(guó)土部門之間的溝通協(xié)調(diào)、同步審批，減少審批環(huán)節(jié)，提高行政效率。因此，急需修改土地法規(guī)，維護(hù)我省法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，解決征占用林地審批中存在的實(shí)際問題。
第三，修訂《條例》是落實(shí)國(guó)家《土地管理法》和國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格土地管理、節(jié)約集約用地有關(guān)規(guī)定的需要。國(guó)家《土地管理法》明確規(guī)定實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，嚴(yán)格土地用途管制，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。近年來，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部多次出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依照法定權(quán)限審批土地，健全節(jié)約集約用地制度，將節(jié)約集約用地的要求落實(shí)在政府決策中，落實(shí)到各項(xiàng)建設(shè)中，科學(xué)規(guī)劃用地。因此，需要修改法規(guī)，進(jìn)一步明確嚴(yán)格土地管理、促進(jìn)節(jié)約集約用地的具體措施，落實(shí)節(jié)約資源的基本國(guó)策。
第四，修訂《條例》是落實(shí)中央巡視組和國(guó)家審計(jì)署巡視、審計(jì)海南反饋意見的整改措施，破解當(dāng)前土地管理工作中影響發(fā)展突出問題的需要。盡管自條例實(shí)施以來土地管理取得一定的成績(jī)，但我省土地管理仍存在一定程度的混亂，非法占地、非法批地等土地資源違法事件多有發(fā)生。近年來，土地領(lǐng)域腐敗案件易發(fā)多發(fā)，引起社會(huì)關(guān)注。羅保銘書記在中央巡視組巡視海南的反饋意見會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要用改革的辦法，堵塞滋生腐敗的制度漏洞，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。因此，為加強(qiáng)土地規(guī)范管理，堵塞制度漏洞，急需修改法規(guī)調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收審批權(quán)等重要的土地審批權(quán)限，完善審批程序，加強(qiáng)對(duì)土地資源的依法管理和陽光監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。
第五，行政審批制度改革為修訂《條例》提供了制度支持和保障。近年來，我省按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署和要求，采取有力措施推進(jìn)行政審批制度改革，建立了全省公共資源交易平臺(tái)，推行網(wǎng)上審批和監(jiān)督，提高了行政效能。通過修改法規(guī)建立全省統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)，規(guī)范并公開土地審批流程，將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地資源的集中管理和監(jiān)督，還可以提高審批效率和政務(wù)“陽光”化水平。
基于上述形勢(shì)和存在的問題，省人大常委會(huì)從發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，于2014年9月26日審議通過了《關(guān)于修改〈海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例〉的決定》，以立法引領(lǐng)和推動(dòng)深化海南土地管理制度改革。新《條例》的出臺(tái)和實(shí)施，將對(duì)促進(jìn)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)綠色崛起、推動(dòng)永續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用，是對(duì)人民群眾、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
修訂《條例》堅(jiān)持走群眾路線和開門立法，廣泛凝聚共識(shí)、凝聚智慧
省委、省人大、省政府高度重視修訂《條例》工作。整個(gè)修訂過程始終注重貫徹落實(shí)黨的群眾路線，堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，著力發(fā)揮省人大常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮政府及其部門在立法中的重要作用，吸收人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)公眾共同參與立法工作，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、開門立法，不斷提高法規(guī)質(zhì)量。
今年年初，為了貫徹落實(shí)省委六屆五次全會(huì)精神，省人大常委會(huì)將修訂《條例》作為重點(diǎn)立法項(xiàng)目列入立法工作計(jì)劃。省國(guó)土環(huán)境資源廳按照計(jì)劃安排起草了《條例》修正案草案，先經(jīng)過省法制辦審查后報(bào)省政府常務(wù)會(huì)議審議通過，再提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議。在草案起草修改過程中，省法制辦、省國(guó)土環(huán)境資源廳多次征求省直有關(guān)單位和各市縣政府的意見。省直有關(guān)單位和18個(gè)市縣政府一致贊成和支持修訂《條例》。省人大法制委員會(huì)提前介入了修正案草案的起草、調(diào)研工作。省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志牽頭由省人大法制委員會(huì)、省法制辦和省國(guó)土環(huán)境資源廳組成調(diào)研組，深入市縣聽取人大代表、政府有關(guān)部門、企業(yè)、農(nóng)民對(duì)土地管理的意見，并派有關(guān)負(fù)責(zé)同志赴京聽取國(guó)土資源部有關(guān)司的意見。省政府向省人大常委會(huì)報(bào)送修正案草案后，省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志主持召開座談會(huì)，征求常委會(huì)委員對(duì)修正案草案的意見和建議。同時(shí)，省人大法制委員會(huì)再次深入市縣開展調(diào)研，召開省直有關(guān)單位和專家學(xué)者參加的座談會(huì)，反復(fù)進(jìn)行研究論證。省人大常委會(huì)在審議《條例》修正案草案中，常委會(huì)組成人員對(duì)修改土地管理?xiàng)l例形成高度統(tǒng)一的共識(shí)，于2014年9月26日高票通過了《關(guān)于修改〈海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例〉的決定》。
修訂《條例》的主要內(nèi)容注重堵塞制度漏洞和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，增強(qiáng)了法規(guī)的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性
(一)完善土地審批制度，加強(qiáng)土地資源集中管理。新修改的《條例》按照管好、用好、加強(qiáng)集中統(tǒng)一的原則，認(rèn)真梳理土地審批制度，加強(qiáng)對(duì)全省土地資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一交易和統(tǒng)一監(jiān)管。一是調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地及征收土地的審批權(quán)限由省人民政府行使，嚴(yán)格土地用途管制和土地審批管理。二是完善下放市縣的土地供應(yīng)審批權(quán)限。新修改的《條例》在繼續(xù)將土地供應(yīng)十多項(xiàng)審批權(quán)全部下放給市縣的基礎(chǔ)上，將其中的國(guó)有閑置土地收回、國(guó)有非閑置土地收回、國(guó)有土地用途改變、國(guó)有租賃土地流轉(zhuǎn)、集體土地用途改變和集體土地?zé)o償收回土地收回、土地用途改變等六項(xiàng)審批權(quán)進(jìn)一步明確下放給市縣。三是加強(qiáng)土地資源統(tǒng)一規(guī)劃。按照全省土地利用一盤棋和農(nóng)墾與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展的要求，將農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)劃編制主體由原來的市縣政府編制修改為由省土地行政主管部門負(fù)責(zé)編制，將農(nóng)墾土地規(guī)劃納入全省土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理。
(二)完善土地交易市場(chǎng)管理，實(shí)現(xiàn)陽光交易。針對(duì)在土地交易中存在的運(yùn)作分散、規(guī)則各異、操作不一、信息不對(duì)稱等問題，新《條例》按照省委六屆五次全會(huì)關(guān)于“建立健全全面反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的土地市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)永續(xù)發(fā)展”的要求，明確建立全省統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，并納入省級(jí)政府公共資源交易平臺(tái)。國(guó)有和集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)在省級(jí)政府公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行供應(yīng)和交易。此規(guī)定有利于更好發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用，規(guī)范交易行為，維護(hù)社會(huì)公共利益和市場(chǎng)參與各方利益，實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)守信的陽光交易，從源頭上預(yù)防腐敗和違規(guī)行為。
(三)加強(qiáng)土地供應(yīng)和利用的管理，節(jié)約集約用地。一是進(jìn)一步明確政府供應(yīng)土地的條件。針對(duì)閑置土地處而不絕的現(xiàn)狀，明確 “凈地”供應(yīng)制度，規(guī)定國(guó)有土地供應(yīng)必須以宗地為單位，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)具備符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、規(guī)劃條件明確、安置補(bǔ)償落實(shí)到位等條件，從源頭上預(yù)防和避免因政府原因造成土地閑置。二是加強(qiáng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及地價(jià)管理。明確了省土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)市縣組織測(cè)算的征地補(bǔ)償及地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核和綜合平衡后再報(bào)省政府批準(zhǔn)，并由省政府公布；同時(shí)明確市縣政府應(yīng)當(dāng)對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組織聽證，廣泛聽取意見。三是進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有劃撥農(nóng)用地的管理。明確國(guó)有劃撥農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，由市縣政府收回國(guó)有土地使用權(quán)，然后按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一供地。四是加強(qiáng)土地改變?nèi)莘e率的管理。規(guī)定土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照土地出讓合同或用地批準(zhǔn)文件規(guī)定的條件進(jìn)行土地開發(fā)使用，不得擅自改變?nèi)莘e率，確需改變的應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，并依法繳納土地出讓價(jià)款。
(四)加強(qiáng)土地審批監(jiān)督管理，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。為堵塞權(quán)力濫用的制度漏洞，新《條例》從以下幾方面進(jìn)行了規(guī)范：一是實(shí)行網(wǎng)上審批、網(wǎng)上陽光監(jiān)督，提高審批效率，體現(xiàn)便民利民。明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)和審批，對(duì)審批事項(xiàng)的受理、辦理、辦結(jié)情況實(shí)行網(wǎng)絡(luò)全程監(jiān)控。并要健全政務(wù)信息公開制度，將土地審批事項(xiàng)范圍、條件、申請(qǐng)材料目錄、示范文本、程序、期限、審批結(jié)果、投訴方式等在政府門戶網(wǎng)站公示，接受公眾查詢和監(jiān)督。二是完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。規(guī)定土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部會(huì)審和重大事項(xiàng)集體決策制度，明確內(nèi)部審批職責(zé)權(quán)限，規(guī)范土地審批工作程序，健全內(nèi)部監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)土地審批實(shí)施情況的監(jiān)督。三是建立土地違法行為查處協(xié)調(diào)機(jī)制。明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善土地違法行為查處協(xié)調(diào)機(jī)制，組織協(xié)調(diào)土地、發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)等部門形成執(zhí)法合力，共同遏制土地違法行為。四是建立健全舉報(bào)投訴制度，依法查處土地違法行為。
(五)健全問責(zé)制，加大對(duì)土地違法行為的處罰力度。為遏制非法批地現(xiàn)象，建立有效的責(zé)任約束機(jī)制，限制和規(guī)范政府權(quán)力和政府工作人員行為，增強(qiáng)法規(guī)的震懾作用，新《條例》對(duì)在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收申報(bào)、報(bào)批等過程中的謊報(bào)、瞞報(bào)用地位置、地類、面積等弄虛作假，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同簽訂后擅自批準(zhǔn)調(diào)整土地用途、容積率等土地使用條件的行為追究法律責(zé)任。同時(shí)，新《條例》運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)變通國(guó)家上位法的處罰規(guī)定，加大對(duì)非法占地及擅自改變土地用途行為的處罰力度，提高違法成本。
(海南省人大法制委員會(huì)供稿)
側(cè)記
加強(qiáng)土地資源集中管理：來自深化改革的呼聲
重新梳理土地審批政策；對(duì)全省土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一交易和統(tǒng)一監(jiān)管……
土地，是海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)賴以發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，一系列有關(guān)土地政策調(diào)整的重磅舉措和改革呼聲，在省五屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議的審議中受到了空前的關(guān)注。
9月24日至26日省人大常委會(huì)召開期間，常委會(huì)組成人員分組審議了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例修正案(草案)》，大家暢所欲言，既有對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下土地問題的深思，也有對(duì)土地條例修正后實(shí)施效果的預(yù)估；既有在政策大方向上的謀劃探索，也有在法條細(xì)節(jié)上的字斟句酌。
“土地管理?xiàng)l例修正案，對(duì)原條例共計(jì)有28條內(nèi)容的修正，是落實(shí)省委關(guān)于推動(dòng)海南全面深化改革要求的有力之舉，也符合我省土地資源管理實(shí)際工作的需要�！睍�(huì)議上，常委會(huì)組成人員在熱烈討論中對(duì)修正該條例達(dá)成的共識(shí)。
談現(xiàn)狀，析問題，吐真言，獻(xiàn)良策。土地緊系民生，在觀點(diǎn)交鋒碰撞中，修正案條款不斷得以完善，參與者所表達(dá)的不僅是對(duì)法律的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，更是一種民生關(guān)注，它也勢(shì)必在維護(hù)我省土地資源管理中產(chǎn)生舉足輕重的影響力。