本報記者 吳曉璐
7月5日，國務院辦公廳轉發(fā)中國證監(jiān)會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、國務院國資委《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》（以下簡稱《意見》）。
中國證監(jiān)會新聞發(fā)言人表示，《意見》是構建綜合懲防資本市場財務造假體系的重要制度安排。目前，中國證監(jiān)會已經制定了貫徹落實《意見》的細化工作方案。下一步將積極會同國資監(jiān)督管理機構、金融監(jiān)管部門、有關企業(yè)主管部門、公安機關、地方政府等，進一步增強責任意識，密切協作形成合力，推動《意見》各項任務、要求落地見效。
打擊和防范財務造假面臨新形勢
談及制定《意見》的主要考慮，新聞發(fā)言人表示，財務造假毀壞資本市場誠信基礎，嚴重侵害投資者合法權益。打擊資本市場財務造假是證券監(jiān)管執(zhí)法一以貫之的重點。近年來，中國證監(jiān)會持續(xù)改進監(jiān)管執(zhí)法工作，健全執(zhí)法體制機制，一批重大典型案件得到及時懲處。2021-2023年共辦理上市公司信息披露違法案件397件，其中造假案件203起。2021年以來向公安機關移送上市公司、債券發(fā)行人等主體涉財務造假、資金占用、違規(guī)擔保等犯罪案件150余起。推動建立集體訴訟制度，其中康美藥業(yè)賠償投資者24.59億元，紫晶存儲和澤達易盛賠償超過13億元。堅決實施重大違法強制退市，并對退市公司違法行為一追到底，為中小投資者向公司及責任主體索賠提供依據。從近年情況看，“白馬股”因造假突然爆雷現象明顯減少，市場生態(tài)持續(xù)好轉。
隨著執(zhí)法力度的加大，打擊和防范財務造假也面臨一些新的形勢和問題。如，財務造假的隱蔽性、復雜性顯著增加，加大了發(fā)現和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現并引發(fā)市場高度關注。同時，中國證監(jiān)會現行監(jiān)管執(zhí)法體制機制已運行多年，不能完全適應新的變化。與市場各方的期待相比，懲治力度和綜合效果還不夠。就整體而言，造假公司仍是少數，上市公司群體始終是我國企業(yè)的優(yōu)秀代表。但財務造假對市場信心的影響很大，對投資者利益損害很重，亟需各部門、各地區(qū)多管齊下形成合力，重拳整肅、堅決遏制。同時，也要打防并舉、標本兼治，深化公司治理，壓實中介機構責任，增加基礎制度供給，從源頭防范造假發(fā)生。
構建綜合懲防長效機制
據新聞發(fā)言人介紹，《意見》聚焦綜合懲治資本市場財務造假，堅持系統(tǒng)觀念，進一步加大打擊力度，著力完善監(jiān)管協同機制，構建綜合懲防長效機制�！兑庖姟饭�20項內容，分三個部分：第一部分是總體要求，第二部分是主體內容，第三部分是落實保障。主體部分共提出5方面、17項具體舉措。
一是堅決打擊和遏制重點領域財務造假。包括嚴肅懲治欺詐發(fā)行股票債券、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等行為，嚴厲打擊系統(tǒng)性造假和第三方配合造假，加強對濫用會計政策實施造假的監(jiān)管，強化對特定領域財務造假的打擊力度。
二是優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制。包括健全線索發(fā)現機制，發(fā)揮科技手段支撐作用，增強穿透監(jiān)管能力。加快推進監(jiān)管轉型，完善重大案件調查處罰機制，提高查辦質效。深化證券執(zhí)法與司法機關在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協作，提升大案要案查處效率。
三是加大全方位立體化追責力度。包括加快出臺上市公司監(jiān)管條例，強化行政追責威懾力。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加強對“關鍵少數”及構成犯罪配合造假方的刑事追責。完善民事追責支持機制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，加強對投資者賠償救濟，提高綜合違法成本。
四是加強部際協調和央地協同。包括國有資產出資人及有關企業(yè)主管部門加強監(jiān)督管理，對相關企業(yè)實施財務造假及配合造假問題嚴肅追責并通報反饋。金融監(jiān)管部門提升協同打擊力度，督促金融機構加強對財務真實性的關注和審查，加大對函證業(yè)務合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。地方政府將財務真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。
五是常態(tài)化長效化防治財務造假。包括增強公司治理內生約束，強化審計委員會反舞弊職責，發(fā)揮獨立董事監(jiān)督作用，推動公司內部建立追責機制。壓實中介機構“看門人”責任，對存在重大違法違規(guī)行為的中介機構依法暫�；蚪箯氖伦C券服務業(yè)務，完善資本市場會計、審計相關規(guī)則，加強聯合懲戒與社會監(jiān)督。
推動構建立體化追責體系
在強化立體化追責方面，新聞發(fā)言人表示，證監(jiān)會高度重視提升財務造假違法違規(guī)成本和涉及的投資者保護工作，積極推動構建行政執(zhí)法、民事追責、刑事打擊“三位一體”的立體化追責體系。
一是在立法層面上，推動修訂《證券法》，對違規(guī)信披公司和責任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發(fā)行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規(guī)披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構及從業(yè)人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。
二是在立體化追責上，行政處罰是立體化追責的一環(huán)，刑事追責和民事賠償也是立體化追責的重要組成部分。刑事追責方面，今年以來已依法將40余起財務造假、資金占用、違規(guī)擔保等案件移送公安機關。民事追責方面，中國證監(jiān)會指導投資者服務中心，積極支持投資者發(fā)起民事追償訴訟，綜合運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強化投資者賠償救濟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發(fā)起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。
新聞發(fā)言人表示，《意見》將加大全方位立體化追責力度作為重要內容。在現有工作基礎上，進一步深化重大案件行刑銜接，突出對財務造假公司和“關鍵少數”的重點打擊，重點做好“追首惡”，嚴厲懲處造假的策劃者和組織者。強化對控股股東、實控人組織實施造假、侵占的刑事追責力度。完善民事追責支持機制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。
已制定細化工作方案
新聞發(fā)言人表示，《意見》是構建綜合懲防資本市場財務造假體系的重要制度安排。目前，中國證監(jiān)會已經制定了貫徹落實《意見》的細化工作方案。下一步將積極會同國資監(jiān)督管理機構、金融監(jiān)管部門、有關企業(yè)主管部門、公安機關、地方政府等，進一步增強責任意識，密切協作形成合力，推動《意見》各項任務、要求落地見效。
一是加大打擊懲治力度。加強對重點領域涉財務造假風險問題的排查，從嚴懲處、一體打擊財務造假、侵占、第三方配合造假，對違法違規(guī)問題依法嚴肅處理，并及時通報。
二是優(yōu)化工作機制。中國證監(jiān)會將會同有關部門對相關領域防治財務造假情況進行會商，合力推動各項工作落實落地。相關部門也將強化內部監(jiān)督，對于管理或監(jiān)管履職不力的，嚴肅追責問責。
三是加大宣傳和指導力度。通過多種方式，加強對《意見》的宣傳解讀和輿論引導，積極回應市場關切。相關部門加大對所出資企業(yè)、主管或監(jiān)管企業(yè)的指導力度，切實做好各項安排落實落地工作。