本報記者 吳曉璐

7月5日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國證監(jiān)會、公安部、財政部、中國人民銀行、國家金融監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作的意見》（簡稱《意見》）。

《意見》大力提升對資本市場財務(wù)造假的打擊和防范力度，強(qiáng)化懲防并舉、標(biāo)本兼治，為做好當(dāng)前和今后一段時期資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作指明了方向，將有力推動各方進(jìn)一步嚴(yán)懲財務(wù)造假，切實保護(hù)投資者合法權(quán)益，全面構(gòu)建財務(wù)造假綜合懲防新的工作格局，為推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

速覽十大要點(diǎn)：

1.加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)力度，聚焦業(yè)績異常增長等情形，嚴(yán)防“帶病闖關(guān)”。

2.強(qiáng)化對特定領(lǐng)域財務(wù)造假的打擊。

3.全面懲處財務(wù)造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙，堅決破除造假“生態(tài)圈”。

4.推動強(qiáng)化證券執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。

5.加快出臺上市公司監(jiān)督管理條例，明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責(zé)任。

6.推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務(wù)造假、侵占上市公司財產(chǎn)等行為的刑事追責(zé)力度。

7.供應(yīng)商、客戶、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等第三方人員配合實施財務(wù)造假構(gòu)成犯罪的，依法堅決追究刑事責(zé)任。

8.地方各級政府在提供政策支持過程中，將證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，依法合規(guī)出具稅收、合規(guī)等證明文件。

9.推動上市公司建立績效薪酬追索等內(nèi)部追責(zé)機(jī)制，督促董事和高級管理人員履職盡責(zé)。

10.強(qiáng)化考核約束，將財務(wù)造假作為各級國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核扣分項。

堅決破除造假“生態(tài)圈”

《意見》共20項內(nèi)容，分三個部分：第一部分是總體要求，第二部分是主體內(nèi)容，第三部分是落實保障。主體部分，《意見》從打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財務(wù)造假、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制、加大全方位立體化追責(zé)力度、加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同、常態(tài)化長效化防治財務(wù)造假等5個方面提出17項具體舉措。

在打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財務(wù)造假方面，《意見》提出，嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為。持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機(jī)制，把好資本市場“入口關(guān)”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)力度，聚焦業(yè)績異常增長等情形，嚴(yán)防“帶病闖關(guān)”。

嚴(yán)厲打擊系統(tǒng)性造假和配合造假。密切跟進(jìn)系統(tǒng)性、團(tuán)伙型財務(wù)造假特征及演變趨勢，依法從嚴(yán)打擊通過偽造變造憑證、利用關(guān)聯(lián)方虛構(gòu)交易或第三方配合等方式實施系統(tǒng)性造假的行為。全面懲處財務(wù)造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙，堅決破除造假“生態(tài)圈”。

加強(qiáng)對濫用會計政策實施造假的監(jiān)管。密切關(guān)注會計政策和會計估計執(zhí)行情況，加大對操縱資產(chǎn)減值計提調(diào)節(jié)利潤、以財務(wù)“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。

強(qiáng)化對特定領(lǐng)域財務(wù)造假的打擊。一是依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易方式實施的財務(wù)造假。二是嚴(yán)厲打擊利用供應(yīng)鏈金融、商業(yè)保理、票據(jù)交易等方式實施的財務(wù)造假。三是從嚴(yán)懲處基于完成并購重組業(yè)績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權(quán)激勵行權(quán)條件、規(guī)避退市等目的實施的財務(wù)造假。四是壓實私募股權(quán)創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責(zé)責(zé)任，加強(qiáng)對基金所投項目財務(wù)真實性的盡職調(diào)查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。

建立健全配合造假方名錄

在優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制方面，《意見》提出，健全線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。突出科技支持作用，發(fā)揮全國信用信息共享平臺的支撐功能，依法查詢國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，多渠道識別財務(wù)造假線索。依法依規(guī)利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協(xié)查機(jī)制，提高涉案資金查詢效率。建立健全配合造假方名錄，延伸排查和串并分析其他相關(guān)方造假線索。

提升行政執(zhí)法效能。加快推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，優(yōu)化各條線各環(huán)節(jié)職能定位，構(gòu)建高效協(xié)同的監(jiān)管架構(gòu)。強(qiáng)化發(fā)行審核、公司監(jiān)管、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管等業(yè)務(wù)條線協(xié)同，提升監(jiān)管效能。完善重大財務(wù)造假案件調(diào)查處罰機(jī)制，提高查辦質(zhì)效。

深化行刑銜接協(xié)作。推動強(qiáng)化證券執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。提升大案要案查處效率。

推動加大刑事追責(zé)力度

在加大全方位立體化追責(zé)力度方面，《意見》提出，強(qiáng)化行政追責(zé)威懾力。加快出臺上市公司監(jiān)督管理條例，明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責(zé)任。對惡意轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的被執(zhí)行人，通過向法院提起撤銷權(quán)之訴追回相關(guān)財產(chǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行重大違法強(qiáng)制退市制度，對欺詐發(fā)行、嚴(yán)重財務(wù)造假的公司依法堅決予以退市，強(qiáng)化對相關(guān)機(jī)構(gòu)和個人追責(zé)。

推動加大刑事追責(zé)力度。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務(wù)造假、侵占上市公司財產(chǎn)等行為的刑事追責(zé)力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務(wù)侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應(yīng)商、客戶、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等第三方人員配合實施財務(wù)造假構(gòu)成犯罪的依法堅決追究刑事責(zé)任。

推動完善民事追責(zé)支持機(jī)制。推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機(jī)制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統(tǒng)籌運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾等一系列投資者賠償救濟(jì)制度機(jī)制，進(jìn)一步提高違法成本。

壓實地方政府責(zé)任

在加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同方面，《意見》提出，國有資產(chǎn)出資人加強(qiáng)監(jiān)督管理。履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的部門、有關(guān)企業(yè)主管部門持續(xù)加強(qiáng)對所出資企業(yè)的監(jiān)督管理，及時督促相關(guān)企業(yè)依法依規(guī)處置涉及所控股證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假及配合造假問題，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，并及時將處理結(jié)果反饋財政、證券監(jiān)管部門。

金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度。督促銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對證券發(fā)行人、上市公司等貸款對象財務(wù)真實性的關(guān)注和審查。加大對金融機(jī)構(gòu)函證業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。強(qiáng)化證券執(zhí)法與財政執(zhí)法的分工協(xié)作，避免監(jiān)管真空及監(jiān)管重復(fù)。

壓實地方政府責(zé)任。地方各級政府在提供政策支持過程中，將證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，依法合規(guī)出具稅收、合規(guī)等證明文件。在市場監(jiān)管、稅務(wù)、能源消耗、社保繳納、訴訟仲裁、產(chǎn)權(quán)登記等領(lǐng)域為相關(guān)部門調(diào)查取證提供支持。加強(qiáng)與相關(guān)部門工作協(xié)同，切實履行因財務(wù)造假問題引致風(fēng)險的屬地處置責(zé)任。

推動上市公司建立內(nèi)部追責(zé)機(jī)制

在常態(tài)化長效化防治財務(wù)造假方面，《意見》提出，增強(qiáng)公司治理內(nèi)生約束。落實獨(dú)立董事改革要求，有效發(fā)揮獨(dú)立董事監(jiān)督作用，強(qiáng)化審計委員會反舞弊職責(zé)。推動上市公司建立績效薪酬追索等內(nèi)部追責(zé)機(jī)制，督促董事和高級管理人員履職盡責(zé)。強(qiáng)化考核約束，將財務(wù)造假作為各級國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核扣分項。

壓實中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任。強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，中介機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)涉及證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假的，及時向財政、證券監(jiān)管部門通報。中介機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)造假行為時主動報告的，依法從輕或減輕處罰。對存在重大違法違規(guī)行為的中介機(jī)構(gòu)依法暫停或禁止從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行吊銷執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。

完善財務(wù)信息相關(guān)制度。完善資本市場會計審計、評估監(jiān)管規(guī)則，發(fā)布重點(diǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用案例或?qū)嵤﹩柎鸺訌?qiáng)對會計準(zhǔn)則實施的指導(dǎo)。

加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督。將財務(wù)造假、資金占用和配合造假等嚴(yán)重違法失信主體納入金融領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體名單，推送至全國信用信息共享平臺。完善財務(wù)造假等重大違法違規(guī)行為內(nèi)部人士舉報獎勵機(jī)制，提高獎勵金額，保護(hù)“吹哨人”合法權(quán)益。

扎實推進(jìn)落地實施

談及制定《意見》的主要考慮，證監(jiān)會新聞發(fā)言人答記者問時表示，財務(wù)造假毀壞資本市場誠信基礎(chǔ)，嚴(yán)重侵害投資者合法權(quán)益。打擊資本市場財務(wù)造假是證券監(jiān)管執(zhí)法一以貫之的重點(diǎn)。

近年來，中國證監(jiān)會持續(xù)改進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法工作，健全執(zhí)法體制機(jī)制，一批重大典型案件得到及時懲處。2021年至2023年共辦理上市公司信息披露違法案件397件，其中造假案件203起。2021年以來向公安機(jī)關(guān)移送上市公司、債券發(fā)行人等主體涉財務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保等犯罪案件150余起。從近年情況看，“白馬股”因造假突然爆雷現(xiàn)象明顯減少，市場生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)。

“隨著執(zhí)法力度的加大，打擊和防范財務(wù)造假也面臨一些新的形勢和問題。”新聞發(fā)言人表示，如財務(wù)造假的隱蔽性、復(fù)雜性顯著增加，加大了發(fā)現(xiàn)和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現(xiàn)并引發(fā)市場高度關(guān)注。同時，中國證監(jiān)會現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制已運(yùn)行多年，不能完全適應(yīng)新的變化。與市場各方的期待相比，懲治力度和綜合效果還不夠。就整體而言，造假公司仍是少數(shù)，上市公司群體始終是我國企業(yè)的優(yōu)秀代表。

新聞發(fā)言人表示，但財務(wù)造假對市場信心的影響很大，對投資者利益損害很重，亟需各部門、各地區(qū)多管齊下形成合力，重拳整肅、堅決遏制。同時，也要打防并舉、標(biāo)本兼治，深化公司治理，壓實中介機(jī)構(gòu)責(zé)任，增加基礎(chǔ)制度供給，從源頭防范造假發(fā)生。

對于下一步工作，證監(jiān)會表示，將與相關(guān)部門密切配合，扎實推進(jìn)《意見》落地實施，重點(diǎn)做好以下工作。

一是嚴(yán)把資本市場入口關(guān)，嚴(yán)防存在財務(wù)造假的主體“帶病闖關(guān)”，從源頭提升財務(wù)信息披露的真實性和透明度。

二是強(qiáng)化穿透式監(jiān)管，發(fā)揮“吹哨人”作用，多渠道識別并循環(huán)篩查有效線索。提升案件調(diào)查質(zhì)效，大力提高行政處罰力度，優(yōu)化與公安司法機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制，從嚴(yán)懲處造假“首惡”，完善行政、刑事、民事立體化追責(zé)體系。

三是加大基礎(chǔ)制度供給，推動出臺上市公司監(jiān)督管理條例和背信損害上市公司利益罪司法解釋，對財務(wù)造假和第三方配合造假一體打擊，提高違法違規(guī)成本。

四是深化部際和央地協(xié)作，加強(qiáng)與國資、金融等監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、地方政府在線索發(fā)現(xiàn)、信息通報、調(diào)查取證、聯(lián)合懲戒等方面的協(xié)作，強(qiáng)化監(jiān)督管理和追責(zé)問責(zé)。

五是加強(qiáng)綜合防范機(jī)制。強(qiáng)化公司防范財務(wù)造假、防范關(guān)聯(lián)方侵占上市公司資產(chǎn)的內(nèi)部防線建設(shè)，進(jìn)一步壓實中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任，持續(xù)加大宣傳警示力度。