證券時報記者 程丹

　　治國憑圭臬，安邦靠準(zhǔn)繩。資本市場的高質(zhì)量發(fā)展，離不開法治建設(shè)的保駕護航。

　　過去十年，資本市場基本形成了一套以新《證券法》、《證券投資基金法》、《期貨和衍生品法》等法律為核心，以相關(guān)行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章等為主干，交易所業(yè)務(wù)規(guī)則等為配套的，具有中國特色的資本市場法律法規(guī)體系。同時，資本市場稽查執(zhí)法水平不斷提升，證券執(zhí)法司法體系不斷完善，投資者保護力度不斷加強，市場誠信建設(shè)不斷優(yōu)化。

　　資本市場法治建設(shè)進入了快行道，注冊制等重大改革在法治軌道上穩(wěn)步推進，形成了改革措施于法有據(jù)、良性互動的生態(tài)。證券執(zhí)法司法體系在證監(jiān)會與最高法、最高檢、公安部的協(xié)作配合下，建立起了包括行政懲戒、民事賠償和刑事處罰在內(nèi)的立體化資本市場追責(zé)體系，顯著提高了證券違法犯罪成本，進一步暢通了投資者權(quán)利救濟渠道，明顯改善了資本市場秩序。

　　法治興則市場興，法治強則市場強。在法治興與市場興的因果鏈條中間，是依法治市的落地生根，是內(nèi)外部多重因素的協(xié)同共振，是市場各方的合力支持，也是廣大投資者由獲得感增強而帶來的投資信心的提升。多位接受證券時報記者采訪的市場人士表示，當(dāng)前資本市場法律體系“四梁八柱”基本建成，對于證券市場違法犯罪刑事處罰力度逐步增大，已經(jīng)形成了“不敢違”和“不想違”的市場共識，資本市場法治建設(shè)開啟了新局面。

　　法治化建設(shè)蹄疾步穩(wěn)

　　時速350公里的高鐵，除了強勁的驅(qū)動力外，還需要軌道的保障和引導(dǎo)。高質(zhì)量發(fā)展中的資本市場需要法律的準(zhǔn)繩劃定合規(guī)和違規(guī)的行為邊界，維護市場的公開公平和公正。

　　近年來，隨著新《證券法》、《證券投資基金法》、《期貨和衍生品法》等資本市場相關(guān)法規(guī)的落地，資本市場法治建設(shè)成果豐碩。截至2022年7月底，與資本市場相關(guān)的法律、行政法規(guī)、司法解釋以及規(guī)范性文件，已有兩千余件，資本市場總體上實現(xiàn)了有法可依、有章可循的法治現(xiàn)狀，支持和保障了資本市場各項改革的順利開展。

　　特別是新《證券法》下注冊制的實施，激活了資本市場發(fā)展的一池春水。三年時間里，資本市場投融資生態(tài)環(huán)境發(fā)生了積極的變化。從融資端看，一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)通過新股發(fā)行注冊制的通道進入到了資本市場，首家紅籌企業(yè)、首家同股不同權(quán)企業(yè)的成功上市，彌補了A股市場上市公司形式多樣性的空白，A股IPO公司家數(shù)及募資總額頻創(chuàng)新高，直接融資比重上升明顯。

　　從投資端看，監(jiān)管層引導(dǎo)更多中長期資金入市，包括優(yōu)化公募基金注冊機制，大力發(fā)展權(quán)益類基金，修訂發(fā)布QFII、RQFII監(jiān)管規(guī)則，不斷完善滬深港通機制，推動提高A股納入國際主要指數(shù)的比例等，源頭活水連綿不絕地滋潤著資本市場和實體經(jīng)濟。

　　隨著注冊制改革分步驟在全市場推行，發(fā)行承銷、交易、持續(xù)監(jiān)管、壓實中介機構(gòu)責(zé)任、投資者保護等領(lǐng)域均迎來關(guān)鍵制度創(chuàng)新，資本市場基礎(chǔ)性制度建設(shè)全面加強。中國社科院法學(xué)所商法室主任陳潔表示，新《證券法》的實施為注冊制在市場化、法治化的框架內(nèi)順利推行提供了法律保障，監(jiān)管層加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，為各項改革的實施保駕護航，提高了市場的規(guī)范性、透明度、開放度，保護了投資者的合法權(quán)益。

　　如果說注冊制改善了資本市場近幾年的市場生態(tài)，而早在2013年就實施的新《證券投資基金法》，已經(jīng)讓公募行業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化。彼時公募江湖引入了保險資產(chǎn)管理公司、證券公司、私募證券基金等新的沖浪者，打開了一片“藍?！?，監(jiān)管部門同步優(yōu)化公募牌照制度，推進基金投顧試點，強化基金銷售要求，加大基金品種創(chuàng)新力度，這一系列舉措，讓公募基金行業(yè)過去十年行穩(wěn)致遠(yuǎn)，資產(chǎn)規(guī)模從2012年的2.86萬億上升到2022年7月的近27萬億，增長規(guī)模超過8倍。

　　從全球排名看，中國公募基金也踏上了新臺階。美國投資公司協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末，中國公募基金規(guī)模僅次于美國、愛爾蘭、盧森堡，位居全球第四，在亞太地區(qū)排名第一。

　　“公募產(chǎn)品愈發(fā)受到投資者熱捧，價值投資理念給研究力量強大的基金行業(yè)，帶來了發(fā)展良機。”南開大學(xué)金融發(fā)展研究院院長田利輝表示，基金行業(yè)在《證券投資基金法》的引領(lǐng)下迎來規(guī)范發(fā)展，其工具化屬性和大容量特征為經(jīng)濟體發(fā)展注入活力，加之權(quán)益資產(chǎn)內(nèi)在風(fēng)險收益比在改善，居民可投資資產(chǎn)風(fēng)險收益屬性正?；?，已經(jīng)成為了普通投資者財富保值增值的首選。

　　資本市場立法的最后一塊“拼圖”，在今年8月補上?！镀谪浐脱苌贩ā返恼綄嵤?，解決了長久以來期貨和衍生品市場規(guī)則層級較低的問題，補足了中央對手方、結(jié)算最終性、單一協(xié)議原則、終止凈額結(jié)算等相關(guān)金融、民事基本制度，夯實了期貨和衍生品市場發(fā)展的法治基礎(chǔ)。同時，將場外衍生品交易納入了調(diào)整范圍，將單一協(xié)議原則、終止凈額結(jié)算、履約保障、交易報告庫等衍生品交易的基礎(chǔ)制度通過法律形式明確下來，為場外衍生品市場的健康發(fā)展提供了扎實的法律依據(jù)。

　　無規(guī)矩不成方圓，無五音難正六律。持續(xù)多年的法治建設(shè)為資本市場打下了堅實的地基，為市場的全面深化改革和平穩(wěn)運行發(fā)揮了保駕護航的重要作用。田利輝表示，“良法善治”之下，公開、公平、公正的A股市場正在不斷地聚攏人氣，持續(xù)地增強韌性與活力。

　　對違法違規(guī)行為

　　保持“零容忍”

　　風(fēng)平浪靜好行船。只有嚴(yán)肅市場紀(jì)律，凈化市場生態(tài)，保持市場運行總體穩(wěn)定，資本市場深化改革創(chuàng)新才能順利推進。

　　過去十年間，資本市場對違法違規(guī)行為“零容忍”，持續(xù)加強證券執(zhí)法力量，突出重點案件辦理，形成案件分類分層分級管理的執(zhí)法格局，優(yōu)化稽查執(zhí)法和日常監(jiān)管“總對總”的案件線索移送機制，完善公司機構(gòu)類、異常交易類案件線索發(fā)現(xiàn)機制，突出對重大案件線索的及時發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)鎖定和快速查處，提升稽查部門查辦重大案件的效能。

　　一方面，部署專項執(zhí)法行動，嚴(yán)厲查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、內(nèi)幕交易、“老鼠倉”、操縱市場等重大案件，加大對發(fā)行人控股股東、實際控制人、董監(jiān)高等的追責(zé)力度，嚴(yán)肅追究中介機構(gòu)及其從業(yè)人員協(xié)助造假的法律責(zé)任；另一方面，加強對重點領(lǐng)域的執(zhí)法，堅決取締非法證券經(jīng)營機構(gòu)，清理非法證券業(yè)務(wù)，打擊非法證券投資咨詢活動，加大對場外配資監(jiān)測和打擊力度，強化對債券市場各類違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法，加大對私募領(lǐng)域非法集資和侵占、挪用基金財產(chǎn)等行為的刑事打擊力度等措施。此外，借助大數(shù)據(jù)優(yōu)勢和信息技術(shù)手段，提升線索發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)度，提高調(diào)查取證效率，增強案件管理信息化水平，加強對違法犯罪態(tài)勢的分析，為稽查執(zhí)法裝上了“探頭”和“牙齒”。

　　最近幾年，證監(jiān)會嚴(yán)肅查處了欣泰電氣、雅百特、九好集團、康得新、康美藥業(yè)等多起重大案件，并“一案多查”，對涉案的中介機構(gòu)、市場人士毫不手軟，督促中介機構(gòu)切實履行“看門人”職責(zé)。一批內(nèi)外勾結(jié)、操縱公司股價的惡性操縱市場的案件被有力打擊，鮮某、任某成、朱某軍、廖某強等操縱市場累犯慣犯受到了嚴(yán)懲。多起涉及并購重組、新股發(fā)行、控制權(quán)變更等重大資本運作信息的內(nèi)幕交易案件被頂格處罰。

　　僅2021年一年，證監(jiān)會就辦理了案件609起，罰沒款金額45.53億元。其中重大案件163起，涉及財務(wù)造假、資金占用、以市值管理名義操縱市場、惡性內(nèi)幕交易及中介機構(gòu)未勤勉盡責(zé)等典型違法行為。依法向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件線索177起，同比增長53%。

　　北京金誠同達(西安)律師事務(wù)所主任方燕表示，一批市場影響惡劣的大案要案被查處形成了強大的震懾效應(yīng)，向市場傳遞了強烈的“零容忍”執(zhí)法信號。法律重在實施，嚴(yán)格的執(zhí)法確保了法律的權(quán)威。同樣，執(zhí)法的過程也是檢驗現(xiàn)有法律體系完善性的過程，強有力的執(zhí)法有助于及時完善現(xiàn)有體系的不足，優(yōu)化資本市場法治建設(shè)，讓法治化之路更加順暢。

　　面對投資者保護的現(xiàn)實難題，化解資本市場執(zhí)法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間的兩難，證監(jiān)會探索了行政和解制度，較好地兼顧了監(jiān)管機構(gòu)行政執(zhí)法和投資者損失賠償兩方面的需要。

　　其中，行政和解承諾金的設(shè)置，兼具了懲戒和賠償功能，承諾金數(shù)額的確定綜合考慮當(dāng)事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當(dāng)事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒收違法所得的金額，以及投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數(shù)額要高于行政處罰的罰沒款數(shù)額，以保護投資者合法權(quán)益。

　　“行政和解制度是堅持‘零容忍’要求的具體體現(xiàn)，這一新型的行政執(zhí)法方式，能夠及時賠償投資者損失、提高行政執(zhí)法效率、節(jié)約執(zhí)法成本、及時恢復(fù)市場秩序、盡快實現(xiàn)案結(jié)事了、定分止?fàn)幍哪繕?biāo)?！北本┯?上海)律師事務(wù)所合伙人熊文表示，“行政和解承諾金的制度安排，并不意味著當(dāng)事人可以‘花錢買平安’，除要求當(dāng)事人交納承諾金外，證監(jiān)會還可以要求當(dāng)事人采取自我核查整改、完善內(nèi)部控制制度、增加合規(guī)檢查頻次、主動調(diào)整相關(guān)業(yè)務(wù)等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。總體來看，行政和解機制是投資者獲得及時有效救濟的新途徑， 是一種值得鼓勵的糾紛解決方式?！?/p>

　　立體式追責(zé)提高違法成本

　　軍事作戰(zhàn)中的立體式打擊，正在被資本市場進一步“援引”，打擊對象則是證券違法活動。

　　近年來，證監(jiān)會在提升稽查處罰效能的同時，不斷深化與公檢法等機關(guān)的協(xié)作配合，推動健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制機制，持續(xù)對違法行為保持高壓態(tài)勢，“零容忍”打擊證券違法活動的合力逐步形成，重大違法犯罪案件多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢得到有效遏制，資本市場生態(tài)得到進一步改善。

　　2021年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》(以下簡稱《意見》)，圍繞完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系，健全證券執(zhí)法司法體制機制等方面提出了具體要求，這是中辦、國辦首次就打擊資本市場違法活動發(fā)文，對資本市場法治建設(shè)意義重大。

　　隨后，“升級版”的中國特色證券執(zhí)法司法體系露出萌芽，證監(jiān)會牽頭成立了由中宣部、最高法、最高檢、公安部、司法部、財政部等參與的打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組，最高檢駐證監(jiān)會檢察室揭牌，再加上駐證監(jiān)會的公安部犯罪偵察局以及北京、上海設(shè)立專門的金融法院等，行政執(zhí)法、民事追償和刑事懲戒相互銜接、互相支持的立體追責(zé)的機制體制初步形成。

　　實際上，在證券執(zhí)法司法體制機制建立之前，立體追責(zé)模式已經(jīng)在實踐中探索多年。

　　以康美藥業(yè)財務(wù)造假案為例，因在年報和半年報中存在虛假記載和重大遺漏，證監(jiān)會對康美藥業(yè)和21名責(zé)任人作出罰款和市場禁入的行政處罰決定。不僅如此，康美藥業(yè)原董事長、總經(jīng)理馬興田等12人還因操縱證券市場罪被公開宣判，馬興田被判處有期徒刑12年。在民事賠償方面，康美藥業(yè)在代表人訴訟制度的約束下，被廣州市中級人民法院要求賠償證券投資者損失24.59億元，馬興田及5名直接責(zé)任人員、正中珠江會計師事務(wù)所及直接責(zé)任人員承擔(dān)全部連帶賠償責(zé)任，13名相關(guān)責(zé)任人員按過錯程度承擔(dān)部分連帶賠償責(zé)任。

　　可以看出，康美藥業(yè)、實際控制人、董監(jiān)高、相關(guān)中介機構(gòu)分別受到了應(yīng)有的行政、刑事、民事處罰，為其違法犯罪行為付出了沉重代價。作奸犯科者終于受到了嚴(yán)厲懲罰，受害者也得到應(yīng)有的賠償，遵紀(jì)守法的人無不拍手稱快，行不軌之事者多感驚懼。

　　“這意味著我國資本市場‘強責(zé)任時代’到來，行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任齊頭并進，不斷推動我國對證券違法行為立體追責(zé)體系的豐富和完善?！标悵嵄硎?，特別是推進證券糾紛代表人訴訟制度實施，“聚沙成塔”的賠償效應(yīng)，對證券違法犯罪行為形成強大的威懾力和高壓態(tài)勢。同時，還可以將眾多投資者的索賠請求，通過一個訴訟程序一攬子解決，極大提升了訴訟效率，大幅提高證券市場違法違規(guī)成本，加大刑事懲戒力度，形成了高效打擊證券違法活動的合力，不敢違規(guī)、不愿違規(guī)和不能違規(guī)的市場文化正在形成。

　　在“行刑民”三合一立體追責(zé)不斷探索的同時，記者了解到，證監(jiān)會還和公安司法機關(guān)、有關(guān)行政機關(guān)以及境外監(jiān)管機構(gòu)等在證券執(zhí)法領(lǐng)域開展協(xié)作。證監(jiān)稽查部門不斷優(yōu)化與公安機關(guān)的執(zhí)法合作機制，拓展了在聯(lián)合調(diào)查、情報導(dǎo)偵、信息共享、分析研判等方面合作的廣度和深度；不斷加強與審計署、人民銀行、工信部、銀保監(jiān)會、紀(jì)檢監(jiān)察、國資管理等部門在重大案件線索通報、涉案數(shù)據(jù)查詢、執(zhí)法信息共享等方面的合作；在雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄和IOSC0多邊備忘錄的框架下，通過跨境協(xié)查合作，為打擊跨境違法行為提供支持。

　　田利輝預(yù)計，在完善證券案件偵查體制機制，完善證券案件審判體制機制，加強辦案、審判基地建設(shè)，強化地方屬地責(zé)任等制度預(yù)期下，證監(jiān)會與公安、司法、市場監(jiān)管等部門及有關(guān)地方的工作協(xié)同力度將持續(xù)增強。

　　“法者，治之端也?！苯袢盏馁Y本市場，法治化正在成為全市場的共同信仰。行之力則知愈進，知之深則行愈達，問題的出現(xiàn)往往伴隨著更深層次的制度改革和監(jiān)管創(chuàng)新，不斷的改革又將資本市場帶入了更加健全、健康的發(fā)展方向。可以預(yù)期，從依法治市為始，一個充分發(fā)揮市場樞紐功能，高效配置資源，促進國民經(jīng)濟整體良性循環(huán)的資本市場將徐徐走來。