系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管不斷完善——
從“大而不能倒”走向“大而不會(huì)倒”
為防范“大而不能倒”，系統(tǒng)重要性銀行相關(guān)的政策接連出臺(tái)。繼2020年12月《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》發(fā)布后，其附加監(jiān)管細(xì)則于近日正式出爐。同時(shí)出爐的還有我國(guó)首批系統(tǒng)重要性銀行名單，以及隨后發(fā)布的《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，被稱為中國(guó)版TLAC(總損失吸收能力)。
所謂總損失吸收能力，是指全球系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)入處置階段時(shí)，可以通過減記或轉(zhuǎn)為普通股等方式吸收損失的資本和債務(wù)工具的總和。
“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)規(guī)模大，復(fù)雜性高，與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，在金融體系中提供關(guān)鍵的金融服務(wù)，對(duì)整個(gè)金融體系的平穩(wěn)高效運(yùn)行有著重要影響。”中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在2021年金融街論壇年會(huì)上表示，認(rèn)定系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)并完善相關(guān)監(jiān)管制度，有助于抓住重點(diǎn)，更好促進(jìn)金融體系整體穩(wěn)定。
監(jiān)管逐步與國(guó)際接軌
守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的“牛鼻子”，首先在于系統(tǒng)重要性銀行。資產(chǎn)規(guī)模較大、影響較為廣泛的銀行，一旦出現(xiàn)問題就會(huì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，其風(fēng)險(xiǎn)可能迅速傳染至其他金融機(jī)構(gòu)。因此，強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管，是加強(qiáng)宏觀審慎管理的內(nèi)在要求，也是防范系統(tǒng)重要性銀行“大而不能倒”風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。
2008年國(guó)際金融危機(jī)后，為更好促進(jìn)金融穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)從2011年開始發(fā)布全球系統(tǒng)重要性銀行名單，一共有30家，在2013年又發(fā)布了全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)名單，一共9家，并提出更高的監(jiān)管要求。目前我國(guó)工、農(nóng)、中、建四家銀行和中國(guó)平安保險(xiǎn)集團(tuán)分別被選入上述名單。同時(shí)，主要經(jīng)濟(jì)體還加強(qiáng)了對(duì)國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。
我國(guó)高度重視系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作。2018年11月，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，明確了我國(guó)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估識(shí)別、附加監(jiān)管和恢復(fù)處置的總體政策框架。2020年12月，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》，明確了我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行認(rèn)定的基本規(guī)則。為做好系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管工作，須盡快出臺(tái)附加監(jiān)管規(guī)定，為實(shí)施系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管提供指導(dǎo)和依據(jù)。
“近日，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)評(píng)估認(rèn)定了19家國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，并正式發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《附加監(jiān)管規(guī)定》)，標(biāo)志著我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行的附加監(jiān)管正式落地，進(jìn)一步完善了我國(guó)宏觀審慎管理的政策體系。”國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任曾剛表示。
“推動(dòng)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管不斷完善，有利于降低復(fù)雜性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，建立健全資本內(nèi)在約束機(jī)制，提升銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)、吸收損失以及自救的能力，防范‘大而不能倒’風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國(guó)金融系統(tǒng)更高質(zhì)量的持續(xù)健康發(fā)展�！睎|方金誠(chéng)金融業(yè)務(wù)部助理總經(jīng)理王佳麗認(rèn)為，在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)成員國(guó)中，目前大部分國(guó)家已經(jīng)建立了本國(guó)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單和監(jiān)管辦法，近期政策接連出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)管理逐步與國(guó)際接軌。
入圍意味著責(zé)任更大
隨著《附加監(jiān)管規(guī)定》的落地，我國(guó)首批系統(tǒng)重要性銀行名單也隨之公布。根據(jù)《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)基于2020年數(shù)據(jù)，評(píng)估認(rèn)定了19家國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，包括6家國(guó)有商業(yè)銀行、9家股份制商業(yè)銀行和4家城市商業(yè)銀行。
按系統(tǒng)重要性得分從低到高分為五組：第一組8家，包括平安銀行、中國(guó)光大銀行、華夏銀行、廣發(fā)銀行、寧波銀行、上海銀行、江蘇銀行、北京銀行；第二組4家，包括浦發(fā)銀行、中信銀行、中國(guó)民生銀行、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行；第三組3家，包括交通銀行、招商銀行、興業(yè)銀行；第四組4家，包括中國(guó)工商銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行；第五組暫無銀行進(jìn)入。
這19家銀行的資產(chǎn)加起來占銀行業(yè)總資產(chǎn)的60%。可以說，入圍系統(tǒng)重要性銀行名單，從某種意義上是對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)影響力和重要性的一種確認(rèn)。當(dāng)然對(duì)這些大型機(jī)構(gòu)來說，也意味著需要在維護(hù)金融穩(wěn)定中承擔(dān)更多的責(zé)任，面對(duì)更為全面和嚴(yán)格的監(jiān)管。
“成為系統(tǒng)重要性銀行將接受更嚴(yán)監(jiān)管，對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范能力、可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力等提出更高要求，特別是對(duì)銀行的資本管理提出更高要求，個(gè)別銀行存在資本補(bǔ)充壓力。同時(shí)，部分資本相對(duì)緊張的銀行可能會(huì)為滿足監(jiān)管要求而適度放慢資產(chǎn)增長(zhǎng)，影響盈利水平�！敝袊�(guó)民生銀行首席研究員溫彬表示，機(jī)遇方面，成為系統(tǒng)重要性銀行對(duì)銀行的聲譽(yù)和市場(chǎng)形象有很大提升，有助于提高信用評(píng)級(jí)，增強(qiáng)在攬存吸儲(chǔ)、創(chuàng)新業(yè)務(wù)等方面的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，在嚴(yán)監(jiān)管要求下，系統(tǒng)重要性銀行的信息更加透明，資產(chǎn)質(zhì)量提升，可以獲得更大的業(yè)務(wù)拓展和價(jià)值增長(zhǎng)空間。
曾剛認(rèn)為，總體上看，面對(duì)更為嚴(yán)格的監(jiān)管約束(特別是追加資本要求)，入圍系統(tǒng)重要性銀行的機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)期發(fā)展上，需要重新審視業(yè)務(wù)擴(kuò)張的成本與收益，建立更為完善的資本約束機(jī)制，提高資本內(nèi)生積累能力，切實(shí)發(fā)揮資本對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)和約束作用。在經(jīng)營(yíng)理念上，要從規(guī)模優(yōu)先轉(zhuǎn)向質(zhì)量?jī)?yōu)先，通過客戶結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)輕型化、輕資本發(fā)展，健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，強(qiáng)化事前預(yù)警、事中跟蹤、事后處置的全鏈條，在實(shí)現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，降低潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。
配套政策將加快完善
系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估與監(jiān)管主要包括發(fā)布評(píng)估辦法、出臺(tái)附加監(jiān)管規(guī)定、確定系統(tǒng)重要性銀行名單及差異化監(jiān)管方案等步驟。隨著中國(guó)版TLAC的出臺(tái)，意味著我國(guó)對(duì)銀行類系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管“四步走”已基本達(dá)成。
具體來看，此次《辦法》的實(shí)施對(duì)我國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行影響如何？有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，《辦法》規(guī)定的總損失吸收能力要求符合市場(chǎng)預(yù)期，考慮到配套政策后，我國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行達(dá)標(biāo)壓力不大，在其經(jīng)營(yíng)承受范圍內(nèi)，不會(huì)影響信貸供給能力�？傮w看，實(shí)施《辦法》對(duì)我國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行影響正面，將引導(dǎo)其健全風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，提高穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)水平，更加注重業(yè)務(wù)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)抵御能力相匹配，有利于控制其非理性擴(kuò)張和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累，促進(jìn)其向多元化、綜合化的方向轉(zhuǎn)型。同時(shí)，《辦法》對(duì)標(biāo)國(guó)際金融監(jiān)管改革的最新實(shí)踐，對(duì)我國(guó)銀行參與全球化競(jìng)爭(zhēng)也具有積極意義。
“值得一提的是，相比征求意見稿，財(cái)政部成為本次《辦法》的聯(lián)合發(fā)布部門，反映出財(cái)政部在履行國(guó)有金融機(jī)構(gòu)出資人職責(zé)方面更加積極作為，顯示出國(guó)有金融資本的管理不斷完善和優(yōu)化�！睖乇蛘J(rèn)為，下一步，工農(nóng)中建四大行作為全球系統(tǒng)重要性銀行，在執(zhí)行TLAC要求過程中，若單純依靠利潤(rùn)內(nèi)生補(bǔ)充資本，則可能限制資產(chǎn)投放和增速，因此要更加注重創(chuàng)新設(shè)計(jì)、發(fā)行總損失吸收能力工具，有效達(dá)到監(jiān)管要求，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。
接下來還會(huì)有什么政策出臺(tái)？王佳麗預(yù)計(jì)，配套政策如系統(tǒng)重要性銀行額外附加資本監(jiān)管要求補(bǔ)充渠道，設(shè)置合理過渡期安排，以及公司治理、信息披露等具體監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)將陸續(xù)出臺(tái)。此外，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)涵蓋了銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)以及其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，未來需逐步完善其他非銀行業(yè)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)政策及監(jiān)管辦法。