科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局有利于共同富裕
魏后凱
當(dāng)前的重要任務(wù)是在高質(zhì)量發(fā)展中逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。因?yàn)楣餐辉Ｊ巧鐣髁x的本質(zhì)要求，也是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的根本目標(biāo)。
是否有利于共同富裕，是構(gòu)建城鎮(zhèn)化規(guī)模格局的重要度量標(biāo)準(zhǔn)
我以為，是否有利于共同富裕，對推進(jìn)城鎮(zhèn)化和構(gòu)建城鎮(zhèn)規(guī)模格局而言，是一個重要的度量標(biāo)準(zhǔn)。前些年，中國的城鎮(zhèn)規(guī)模增長曾經(jīng)出現(xiàn)兩極化趨勢：一方面超大特大城市急劇擴(kuò)張，規(guī)模不斷膨脹；另一方面部分中小城市，尤其小城市、小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了萎縮。到目前為止，雖然我國全面建成了小康社會，但這種趨勢并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。我個人認(rèn)為，這種兩極化的趨勢將不利于共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。也就是說，在共同富裕的目標(biāo)下，無論是超大城市、特大城市還是廣大的中小城市和小城鎮(zhèn)都要實(shí)現(xiàn)高水平、高質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展，我們不能說超大特大城市要實(shí)現(xiàn)富裕，中小城市和小城鎮(zhèn)不實(shí)現(xiàn)富裕，而應(yīng)該是包括不同規(guī)模的所有城鎮(zhèn)都要逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。如果大中小城市和小城鎮(zhèn)不能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，就不能建立一個科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局，就不可能最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。
怎么逐步縮小常住人口城市化率和戶籍人口城市化率的差距，是需要深入探討的一個現(xiàn)實(shí)問題
當(dāng)前中央已經(jīng)明確，到2035年要基本實(shí)現(xiàn)新“四化”即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這里就包括基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。2035年要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，我們怎么來進(jìn)行考量？主要是從兩方面來考慮：一是基本實(shí)現(xiàn)，我以為城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到80%左右，就可以算是基本實(shí)現(xiàn)；二是城鎮(zhèn)化包括數(shù)量也包括質(zhì)量，二者都要滿足基本實(shí)現(xiàn)的要求。
從常住人口城鎮(zhèn)化率來看，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率是63.89%。我們課題組對2021-2035年中國城鎮(zhèn)化率做了一個預(yù)測，根據(jù)我們的預(yù)測結(jié)果，到2025年，按新的七普數(shù)據(jù)，我國常住人口城鎮(zhèn)化率有可能達(dá)到67.9%，到2035年有可能達(dá)到74.4%。按照國家“十四五”規(guī)劃，2025年我國常住人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)是65%。當(dāng)然這是按照未修訂的2019年數(shù)據(jù)來測算的。按照七普修訂后的數(shù)據(jù)，2019年我國城鎮(zhèn)化率比原數(shù)據(jù)增加了3.3個百分點(diǎn)，據(jù)此預(yù)測的城鎮(zhèn)化率當(dāng)然就更高一些。這樣2035年常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到74%左右，過去我們曾經(jīng)做過研究，中國城鎮(zhèn)化率的天花板可能在85%左右，那樣我國常住人口城鎮(zhèn)化率的實(shí)現(xiàn)程度已經(jīng)達(dá)到了87.5%，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，從數(shù)量上來看，或者從常住人口城鎮(zhèn)化率來看，一點(diǎn)問題都沒有。
問題在于，從戶籍人口城鎮(zhèn)化率看，要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化難度較大。根據(jù)七普修訂數(shù)據(jù)，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率這兩率差距在“十三五”期間不但沒有縮小反而在不斷地?cái)U(kuò)大。2015年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低了17.4個百分點(diǎn)；到2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率也在不斷地增加，達(dá)到了45.4%，但它比常住人口城鎮(zhèn)化率低了18.5個百分點(diǎn)，也就是說，“十三五”期間，兩率差距不斷縮小的目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)，這期間兩率差距反而擴(kuò)大了1.1個百分點(diǎn)。正是由于這種兩率差距，目前中國城鎮(zhèn)常住人口中尚有2.61億農(nóng)業(yè)戶籍人口。怎么來逐步縮小兩率差距，這是未來需要深入探討的一個重大現(xiàn)實(shí)問題。
2035年，要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化重點(diǎn)難點(diǎn)在質(zhì)量。首先，要實(shí)現(xiàn)兩率的并軌，最終實(shí)現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化的同步，最關(guān)鍵的是戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的幅度要大于常住人口城鎮(zhèn)化率提高的幅度。其次，要對城鎮(zhèn)化的規(guī)模結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，要加快基本公共服務(wù)的均等化，全面維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利�？梢哉f，推動基本服務(wù)均等化，是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的治本之策。
超大城市急劇擴(kuò)張是當(dāng)前城鎮(zhèn)化格局演變的主要特征
我想重點(diǎn)談一下2035年的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局。根據(jù)我們課題組的研究，到2035年，城區(qū)人口1000萬以上的超大城市數(shù)量在現(xiàn)有增長的基礎(chǔ)上將會繼續(xù)增加，50萬～100萬的中等城市將成為突出的短板，小城市和小城鎮(zhèn)將成為吸納城鎮(zhèn)人口的核心載體。我們做了一個模擬預(yù)測，如果按照現(xiàn)有的趨勢發(fā)展下去，對超大特大城市擴(kuò)張不加限制，到2035年我國超大城市數(shù)量將達(dá)到12個；其城區(qū)人口占全部城鎮(zhèn)(1萬人以上)人口比重將達(dá)到14.7%。中等城市，雖然有115個，但其人口比重只有7.9%，而小城市和小城鎮(zhèn)(1萬～50萬)有1.6萬多個，它吸納的城鎮(zhèn)人口比重在55%左右，超過了一半。當(dāng)然，這里只是一個初步的模擬預(yù)測。
按照七普的數(shù)據(jù)，2020年我國超大城市一共是七座，包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津，它們的城區(qū)人口都超過了1000萬，根據(jù)我們的模擬，到2035年，如果按照這種態(tài)勢發(fā)展下去，超大城市還有可能會增加5座達(dá)到12座。這些年來我國超大城市擴(kuò)張得很快，2000年的時候1座都沒有，2010年是3座，2020年七普的數(shù)據(jù)是7座，我們預(yù)計(jì)到2035年可能達(dá)到12座。再從超大城市城區(qū)人口占全國總城鎮(zhèn)人口的比重來看，2000年是0，2010年是6.5%，2020年是12.3%。
優(yōu)化都市圈空間結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展城郊和縣城經(jīng)濟(jì)
未來我國超大特大城市應(yīng)該向現(xiàn)代化都市圈方向發(fā)展。中央已經(jīng)明確，要加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。為此，應(yīng)采取多方面措施優(yōu)化都市圈的空間結(jié)構(gòu)。根據(jù)我們的研究，未來中國應(yīng)建設(shè)34個高品質(zhì)的國家級都市圈。如何優(yōu)化都市圈空間結(jié)構(gòu)？一是要嚴(yán)格控制縣改區(qū)，防止超大特大城市攤大餅式無序蔓延；二是推進(jìn)中心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散；三是要大力發(fā)展現(xiàn)代城郊經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，城郊經(jīng)濟(jì)正在從分化走向協(xié)調(diào)發(fā)展�，F(xiàn)代城郊經(jīng)濟(jì)具有高度融合、高度一體化等特點(diǎn)。但是它現(xiàn)在面臨的困境是城郊經(jīng)濟(jì)在不斷地分化，應(yīng)采取有效措施促進(jìn)城郊經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大都市圈共同繁榮。當(dāng)然，這里面有三個著力點(diǎn)：一要做好產(chǎn)業(yè)的選擇，發(fā)揮能人效應(yīng)；二要做好政府的規(guī)劃引導(dǎo)和扶持；三要構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域、多形式的發(fā)展共同體。
在中小城市和小城鎮(zhèn)中，一定要加快推進(jìn)縣城的發(fā)展。目前我國的縣城雖然仍存在諸多的短板，但我認(rèn)為，未來的發(fā)展?jié)摿薮蟆，F(xiàn)在縣城的短板在哪兒？主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)差距大；產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏；農(nóng)民落戶意愿比較低；因?yàn)閰^(qū)位和資源稟賦不同，縣域分化明顯加快。
如何加快推進(jìn)縣城的發(fā)展？一是要實(shí)行差別化戰(zhàn)略，重點(diǎn)是加快撤縣設(shè)市的步伐，并按照現(xiàn)代小城市的標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)縣城的建設(shè)。二是要強(qiáng)化縣城的中心功能，重點(diǎn)是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量，增強(qiáng)縣城的中心功能和綜合服務(wù)能力，輻射帶動小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展。三是要賦予縣城更多的資源整合使用的自主權(quán)，還要防止資源過度地集中，產(chǎn)生“虹吸”效應(yīng)。當(dāng)然，也不能把資源都投到縣城里，其他的建制鎮(zhèn)同樣需要協(xié)同發(fā)展。四是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，建立各具特色，符合主體功能定位的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。五是提高縣城的人口吸納能力和吸引力。
(作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員)