(東西問)周黎安：中國的地方政府為何扮演的是“幫助之手”？
中新社北京3月6日電 題：中國的地方政府為何扮演的是“幫助之手”？
作者 周黎安 北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng)
國際知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常提出過一個(gè)著名問題：在那么多不利因素下，中國的高速增長(zhǎng)持續(xù)了那么久。中國究竟做對(duì)了什么才產(chǎn)生我們見到的經(jīng)濟(jì)奇跡？
有學(xué)者指出，如果按照西方的有限政府、獨(dú)立司法、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等維度對(duì)全世界的國家進(jìn)行排名，中國排名顯然靠后。但中國為什么能夠支撐這么快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？
回答以上問題就需要涉及“國家能力”。但“國家能力”這頂大帽子下充滿了各種各樣相互沖突的描述與判斷，我們很難滿足于“國家能力”是強(qiáng)還是弱這種簡(jiǎn)單籠統(tǒng)的判斷。例如，不管是從政權(quán)深入農(nóng)村的滲透力、資源汲取力還是政策動(dòng)員力來看，我們的“國家能力”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代都已達(dá)到空前的規(guī)模水平。雖然那時(shí)我們?nèi)〉昧撕芏鄟碇灰椎慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)成就，可是并沒有帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破性躍進(jìn)。這是為什么？
筆者認(rèn)為，當(dāng)我們思考“國家能力”的時(shí)候，做事的能力是一方面，另一方面可能還有做事的激勵(lì)、能否把事做對(duì)、且做對(duì)的事。
從20世紀(jì)90年代開始，經(jīng)濟(jì)學(xué)家很關(guān)注中俄經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的比較。安德魯·施萊弗等提出一個(gè)很有意思的觀察視角：俄羅斯地方政府扮演的角色更多是“掠奪之手”——對(duì)私人企業(yè)，政府不是去幫它，而是去騷擾它，剝奪其權(quán)利，攫取其財(cái)產(chǎn)；相比之下，中國地方政府更多扮演“幫助之手”的角色。
“官場(chǎng)+市場(chǎng)”
為什么中國地方政府是“幫助之手”而非“掠奪之手”？我們需要用新框架加以解釋，可以簡(jiǎn)單總結(jié)為“官場(chǎng)+市場(chǎng)”。
在筆者看來，中國最有意思的現(xiàn)象并不是官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這兩個(gè)層面競(jìng)爭(zhēng)的存在，而是中間的“+”。
“+”的意義，一方面體現(xiàn)在地方官的績(jī)效考核依賴于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)，因此他們?cè)诠賵?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的命運(yùn)取決于其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)所創(chuàng)造的產(chǎn)值、稅收和就業(yè)；另一方面，表面上看是兩個(gè)地方的企業(yè)在市場(chǎng)上展開競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)則背后是非常關(guān)心它們競(jìng)爭(zhēng)命運(yùn)的地方官員，這些地方官員會(huì)盡其所能，動(dòng)用行政、財(cái)政、金融等資源幫助本地企業(yè)更好地贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。所以，“+”是一種雙重嵌入，一種中國特色的政經(jīng)互動(dòng)模式。
2021年12月15日，全球首個(gè)零碳碼頭智慧綠色能源系統(tǒng)在天津港成功并網(wǎng)。中新社記者 佟郁 攝這種雙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制帶來了什么？先說直觀的結(jié)果。
首先，兩個(gè)轄區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)促成轄區(qū)內(nèi)地方官員和地方企業(yè)間的密切合作，使得他們發(fā)展成一個(gè)“政經(jīng)共同體”。一個(gè)為政績(jī)，一個(gè)為業(yè)績(jī)，而企業(yè)業(yè)績(jī)恰好也是官員政績(jī)；反過來，官員拿到政績(jī)也會(huì)反哺企業(yè)業(yè)績(jī)，這是地方官員和地方企業(yè)攜手形成“政經(jīng)共同體”和利益鏈接的關(guān)鍵。所以，中國的這種“政治錦標(biāo)賽”以及所衍生的“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式實(shí)際上促成了地區(qū)增長(zhǎng)性聯(lián)盟的形成。
其次，轄區(qū)之間兩個(gè)“政經(jīng)共同體”相互競(jìng)爭(zhēng)。如果只有政企合作，就極有可能演變成政企合謀、權(quán)錢交易、利益勾兌等。但在中國，不僅轄區(qū)內(nèi)部存在政企合作，轄區(qū)間還存在激烈競(jìng)爭(zhēng)，最終塑造了地方官員和地方企業(yè)間合作的性質(zhì)和效果，使其不會(huì)走向純粹的合謀、腐敗或被狹隘利益捕獲。
因此，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”是一個(gè)很有意思的雙重競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制——政治家之間、企業(yè)家之間存在各自競(jìng)爭(zhēng)，既有政治競(jìng)爭(zhēng)，又有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，轄區(qū)內(nèi)又有高度密切的合作。在這一機(jī)制下，競(jìng)爭(zhēng)中有合作，合作中有競(jìng)爭(zhēng)。這是中國政經(jīng)體制所形成的獨(dú)具特色的現(xiàn)象。
2022年3月，杭州2022年亞運(yùn)會(huì)重要保障工程杭州西站建設(shè)進(jìn)入全面沖刺階段。中新社記者 王剛 攝特殊的激勵(lì)和約束機(jī)制
中國的這種雙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制帶來了什么結(jié)果？從積極方面來講，筆者認(rèn)為有三點(diǎn)：
第一，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制為地方官員提供了充分的激勵(lì)來推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。絕大多數(shù)發(fā)展中國家不能保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，一個(gè)關(guān)鍵原因就是這些國家的政府沒有扮演“有為政府”的角色，缺乏有效激勵(lì)。在雙競(jìng)爭(zhēng)體制下，中國地方政府確實(shí)做了許多該做的事情。所以，筆者把這個(gè)作用稱為“把事做對(duì)”，而且這也是克服市場(chǎng)失靈的重要方面。
第二，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”有助于限制官員權(quán)力的任性、專斷及“掠奪之手”。只有正向激勵(lì)還不夠，因?yàn)榈胤秸种杏泻芏嘧杂刹昧繖?quán)。這些自由裁量權(quán)政府用得好，可以成事；用得不好，當(dāng)然也可以敗事，以合法的名義，即所謂“掠奪之手”的角色。
但是，在“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式里，這種情況發(fā)生的概率會(huì)受到很大的抑制，因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)里包含要素市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，也包括物質(zhì)資本和人力資本跨地域流動(dòng)。企業(yè)發(fā)現(xiàn)一個(gè)地方的投資環(huán)境不好，就可以去別的地方，甚至去競(jìng)爭(zhēng)性地區(qū)。這樣，即使是任性專斷的地方官員，他為了做大本地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，贏得政治市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就不得不抑制自己的任性專斷，盡量不去扮演“掠奪之手”而是“幫助之手”的角色。筆者把這個(gè)作用稱之為“防止政府做壞事”。
第三，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制還為轄區(qū)內(nèi)政企合作提供了重要的信息反饋和試錯(cuò)機(jī)會(huì)。地區(qū)間的雙重競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)了轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)家跟政治家的緊密合作，但怎么才能保證這種“政企合作”的結(jié)果是好的？有“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的體制，尤其是有“市場(chǎng)”的存在，就使得“政企合作”最終都要到市場(chǎng)上接受檢驗(yàn)，一驗(yàn)便知。這保證了政企合作“做對(duì)的事”。
“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制促使轄區(qū)內(nèi)政治企業(yè)家精神和市場(chǎng)企業(yè)家精神的結(jié)合，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)政治精英和經(jīng)濟(jì)精英的結(jié)合，他們相互合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高本地區(qū)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這是“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制帶來的重要結(jié)果。
“官場(chǎng)+市場(chǎng)”理論有助于我們重新認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及政企互動(dòng)背后的機(jī)制條件。從經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)角度來看，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式相當(dāng)于把中國各個(gè)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)變成了眾多的“小國經(jīng)濟(jì)”，國家經(jīng)濟(jì)是“小國經(jīng)濟(jì)”的聯(lián)盟。聯(lián)盟內(nèi)“小國經(jīng)濟(jì)”相互開放市場(chǎng)、相互競(jìng)爭(zhēng)，聯(lián)盟又同時(shí)對(duì)外開放，被整合到一個(gè)更大的“國際市場(chǎng)”中。
北京市朝陽區(qū)CBD。中新社記者 賈天勇 攝中美歐的模式區(qū)別
美國財(cái)政聯(lián)邦主義與歐盟內(nèi)部各成員國也具有這種“小國經(jīng)濟(jì)”模型的某些重要特征。其與中國的根本區(qū)別在于：
第一，“小國”政府首腦由眾多分散的委托人(選民)投票決定，抑或由單一的委托人(中央政府或上級(jí)政府)考核任命。中國是后者，實(shí)行典型的多層級(jí)政治錦標(biāo)賽，委托人和眾多代理人之間是上下級(jí)關(guān)系；而西方國家是前者，各級(jí)地方政府的政治家均由民選產(chǎn)生，相互獨(dú)立。
第二，“小國”政府首腦的政治命運(yùn)與經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)之間關(guān)聯(lián)的密切程度。
在中國，地方官員的晉升在很大程度上與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效掛鉤，上級(jí)政府作為單一的考核方根據(jù)相對(duì)績(jī)效評(píng)估決定競(jìng)爭(zhēng)的勝負(fù)。
而在西方國家，給定選民的多樣性偏好和選舉過程的復(fù)雜性，政治家的執(zhí)政政策與選舉結(jié)果之間的關(guān)系可能是極其復(fù)雜而模糊的。相比之下，中國地方官員以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的晉升競(jìng)爭(zhēng)涵蓋的范圍更為廣泛和激烈，甚至?xí)l(fā)不同層級(jí)的地方政府之間的策略互動(dòng)與放大效應(yīng)。
第三，“小國政府”對(duì)“小國經(jīng)濟(jì)”的干預(yù)能力及政策實(shí)施空間。西方國家的地方政府是有限政府，其所能采用的經(jīng)濟(jì)政策和競(jìng)爭(zhēng)手段非常有限，而中國的地方政府是全能型的強(qiáng)勢(shì)政府，如何為強(qiáng)勢(shì)政府提供正確合適的激勵(lì)極為關(guān)鍵。
2020年10月26日，“特斯拉上海超級(jí)工廠中國制造整車出口歐洲儀式”在特斯拉上海超級(jí)工廠舉行。中新社記者 張亨偉 攝“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式具有很強(qiáng)的中國特色，但“官場(chǎng)+市場(chǎng)”理論所蘊(yùn)含的核心分析要素——內(nèi)部政府激勵(lì)(利益兼容)、外部市場(chǎng)約束及信息反饋機(jī)制決定政府與市場(chǎng)的關(guān)系和政企關(guān)系的良性程度——卻具有普遍的推廣意義。
站在歷史角度看，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”經(jīng)過了幾十年探索、演化，把中國歷史上最悠久的官僚政治傳統(tǒng)跟西方國家最悠久的市場(chǎng)化、全球化傳統(tǒng)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了偉大的創(chuàng)造性融合和制度創(chuàng)新。
而且，市場(chǎng)化、全球化還改良、激活、引導(dǎo)了官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；反過來，官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又更好地賦能市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)政企優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
這一套制度“組合拳”在相當(dāng)意義上克服了政府和市場(chǎng)的雙重失靈，為過去40年中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)奠定了關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。在任何其他國家都很難找到這兩種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制如此緊密的結(jié)合。當(dāng)然，這種雙重競(jìng)爭(zhēng)體制不是完美的，也有其局限和短板，未來還需要不斷改革和完善。(完)
作者簡(jiǎn)介：
周黎安，北京大學(xué)光華管理學(xué)院副院長(zhǎng)，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，本科/研究生項(xiàng)目主任，北京大學(xué)工商管理研究所所長(zhǎng)，北京大學(xué)“十佳教師”，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授。他于北京大學(xué)獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士、碩士學(xué)位，于斯坦福大學(xué)獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。研究領(lǐng)域主要涉及政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)組織、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。在國內(nèi)外一流經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)期刊發(fā)表論文60余篇，2017年出版專著《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理(第二版)》。在官員晉升激勵(lì)與行為、政府治理等方面進(jìn)行了開創(chuàng)性研究，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了廣泛影響。