關(guān)于直接稅和當(dāng)前較有爭議的房地產(chǎn)稅問題，首先應(yīng)放置在總體稅制改革背景理解。在全面改革的頂層規(guī)劃之下，必須解決在“現(xiàn)代治理”、“全面改革”、“法治化”取向之下，如何實質(zhì)性推進制度建設(shè)，而稅制改革是必然要解決的問題。建設(shè)現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會，必須匹配現(xiàn)代稅制。十八屆三中全會提出，要逐步提高直接稅比重。這個大的思路涉及到社會在新發(fā)展階段如何降低總體“稅收痛苦”，在體現(xiàn)稅收籌集收入功能的同時發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。在上述背景下，稅制改革帶有“牽一發(fā)動全身”的特點，也更需要呼應(yīng)納稅人意識、公民意識上升所提出的一系列新的訴求和化解相關(guān)的糾結(jié)。
稅收三論錯在哪
在多年研究財稅過程中，筆者碰到了不少稅收調(diào)節(jié)中明顯存在的錯誤思維取向，大體可概括為“稅收三論”，但在實際生活里卻可以觀察到這些取向往往很有影響。
“稅收三論”中的“第一論”，是實際生活中有時候會冒出一種“稅收萬能論”，認(rèn)為改革開放初期強調(diào)用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟生活，稅收在籌集收入的同時要發(fā)揮杠桿調(diào)節(jié)作用，于是什么事情來了都希望稅收調(diào)節(jié)，甚至因此設(shè)置了不少匪夷所思的稅種，如上世紀(jì)80年代的“燒油特別稅”等。當(dāng)然，隨著改革深入，人們對稅收作用有了更為深刻的了解，現(xiàn)在“稅收萬能論”已經(jīng)越來越不是主要傾向。
第二論是在實際生活中間，在不少具體的管理環(huán)節(jié)上，不再強調(diào)稅收調(diào)這個調(diào)那個，特別是一些工作中有畏難情緒時，實際滑入一種調(diào)節(jié)方面的“稅收無用論”。這種“稅收無用論”在學(xué)理上很難有系統(tǒng)化論述，在實際生活里卻大有市場，現(xiàn)在還往往出現(xiàn)“稅收作用是有限的”的說法。稅收作用當(dāng)然是有限的，經(jīng)濟生活里存在那么多變量，稅收只是其中一個。但“稅收作用是有限論”的背后，卻潛藏非常消極的態(tài)度。比如收入分配問題，有觀點認(rèn)為收入分配調(diào)節(jié)方面稅收作用是有限的，應(yīng)主要依靠公平競爭和機會均等。這里其實存在嚴(yán)重的認(rèn)識誤區(qū)，因為收入分配可分為初次分配和再分配的，初次分配更強調(diào)的是公平競爭、機會均等，而再分配階段稅收調(diào)節(jié)作用是無可回避的，這時再強調(diào)稅收作用的有限而再滑入初次分配的邏輯，實際上是認(rèn)為稅收無用無為，是一種在學(xué)理上存在明顯偏頗的認(rèn)識框架。
第三論也是近幾年很有影響的說法之一，即“自然演變論”。持此論者強調(diào)，拿我國直接稅發(fā)展和其他經(jīng)濟體的稅收發(fā)展做一個比較，要回到一個所謂“自然演變過程”的認(rèn)識框架上，即我國現(xiàn)在發(fā)展階段還比較低，不要想象在比較低的階段上直接稅能發(fā)揮多少作用。拿著這個邏輯往下推，那么中國稅制改革就沒什么可塑性。這樣的邏輯等于否定了稅制改革的必要性�！岸愂辗ǘā碑�(dāng)然有歷史性的“水到渠成”問題，但稅制決不是自生自定，是要通過立法，需有一個塑造制度的努力過程。稅收制度建設(shè)必然要求有能夠發(fā)揮主觀作用的主體，即立法機構(gòu)牽頭優(yōu)化稅制。
從批判“稅收三論”可以看出，稅制不是萬能的，但在建設(shè)中國社會主義市場經(jīng)濟、推進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌過程中，不考慮稅制改革是萬萬不能的。
立法應(yīng)加快推進
現(xiàn)在實際生活里建立現(xiàn)代稅制很典型的困難問題——直接稅比重如何提高？說了這么多年的在住房保有環(huán)節(jié)、不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，關(guān)鍵就在于從無到有形成合理的稅負(fù)調(diào)節(jié)。
事實上，早在十幾年前有關(guān)部門曾經(jīng)以物業(yè)稅概念，通過文件的確定在國內(nèi)找了六個地區(qū)，后來擴大為十個地區(qū)，進行模擬空轉(zhuǎn)的試點，希望將這個稅制推進到改革、運行的狀態(tài)。后來，感覺以物業(yè)稅的概念實操，要經(jīng)過立法程序比較復(fù)雜，又知道現(xiàn)實生活中有急迫的需要，于是就走了捷徑：由于1986年出臺的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，授權(quán)國務(wù)院制定具體實施規(guī)則，于是在上述授權(quán)之下，啟動了上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點，使這兩地在住房保有環(huán)節(jié)上，或者針對增量，或者對一部分存量加一些高端增量，從原來完全無稅負(fù)狀態(tài)進入有稅負(fù)狀態(tài)。這個改革總體來說，符合“逐步提高直接稅比重”的大方向，也是一個在敏感的、牽一發(fā)動全身的重要環(huán)節(jié)上值得肯定的改革嘗試。
十八屆三中全會明確要求，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，有人將此解讀為立法先行，所以必須等待立法過程的完成再依法執(zhí)行房地產(chǎn)稅。如果從改革實際的“時間表”來看，2015-2016年很關(guān)鍵。最順利的情況(只能是理論假設(shè))是，2015年通過一審、二審、三審，也很可能四審，還要征求社會各方意見，還要看這個程序怎么往前發(fā)展。決策層要求，2016年財稅配套改革重點和基本事項要見眉目。如果按照上述要求，筆者認(rèn)為必須爭取2016年完成房地產(chǎn)稅立法審批，2017年就不是擴大試點范圍的問題，而是有適應(yīng)性地在國內(nèi)各行政區(qū)依法執(zhí)行。
在此背景下，應(yīng)肯定房地產(chǎn)稅的正面效應(yīng)。房地產(chǎn)總體調(diào)控不僅是市場和產(chǎn)業(yè)問題，也是保障房“托好底”，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、雙軌協(xié)調(diào)。在房地產(chǎn)市場上，住房概念的產(chǎn)權(quán)房、商品房需要有一個保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)來優(yōu)化和調(diào)整各方面利益預(yù)期，使供需狀態(tài)盡可能趨向于平衡，減少泡沫，以此提高市場與產(chǎn)業(yè)的健康度，提高土地集約利用程度。房地產(chǎn)稅也會激發(fā)空置房轉(zhuǎn)入租房市場或交易市場，這都是資源配置的優(yōu)化。從長期來看，此稅雖然不能改變中心區(qū)域(即還要不斷擴大的建成區(qū))的不動產(chǎn)(包括住房)均價上揚曲線的大趨勢，但會使上揚曲線的斜率不那么高，這對整個社會生活來說也是一種正面效應(yīng)。
此外，房地產(chǎn)稅還有一系列其他正面效應(yīng)：第一，配合地方稅體系建設(shè)，解決1994年分稅分級財政體制框架在中國省以下怎么落實的全局性問題，對地方稅體系會有特別獨特的重要貢獻。第二，房地產(chǎn)稅會在收入分配方面產(chǎn)生一定影響，優(yōu)化收入分配和財產(chǎn)配置，實現(xiàn)“抽肥補瘦”的功能。第三，房地產(chǎn)稅對我國以后的稅制結(jié)構(gòu)有所貢獻，即逐步實現(xiàn)從當(dāng)前間接稅比重過高向提高直接稅比重轉(zhuǎn)變。第四，房地產(chǎn)稅客觀上應(yīng)該配置在地方基層，覆蓋社區(qū)和地方低端轄區(qū)，政府需要讓信息最大限度地透明化，認(rèn)真征求和體現(xiàn)民意，促進民主化、法治化的相關(guān)制度建設(shè)的過程，同時提高公民參與度和公共事務(wù)決策方能力。
明確“調(diào)節(jié)高端”
在可以預(yù)見的歷史時期內(nèi)，中國要推行房地產(chǎn)稅制改革不能簡單照搬美國的普遍征收模式。美國是一平方米就征一平方米的稅，中國必須給出第一單位的扣除，扣除以后調(diào)節(jié)高端。那么，第一單位扣的是一套房，還是扣人均平方米？這可以討論，各有利弊，但一定要堅持“調(diào)節(jié)高端”的思路。在全面改革未實質(zhì)性解決收入分配合理化問題之前，對所有的住房都征收保有環(huán)節(jié)稅，會遭到普通大眾的抵觸和反對。因此在房地產(chǎn)稅立法過程中，有必要明確扣除第一單位。
要建立房地產(chǎn)稅制度框架，需要一定的歷史耐心。這個框架建立后，將是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，將使直接稅慢慢起更大作用�？梢灶A(yù)見，將來我國將形成以下幾種直接稅：住房保有環(huán)節(jié)稅，個人所得稅改革，以及未來要研究開征的遺產(chǎn)和贈予稅。房地產(chǎn)稅改革首先是落實全面改革部署里必須經(jīng)受的歷史性考驗。
現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場的表現(xiàn)也令人有些困惑。有觀點認(rèn)為，房地產(chǎn)市場已呈下滑趨勢，如再推出房地產(chǎn)稅制改革，房地產(chǎn)市場會不會崩盤？其實我認(rèn)為，房地產(chǎn)市場的相關(guān)主體都早已有預(yù)調(diào)整，在這種預(yù)期下對空置房的消化過程其實已經(jīng)在進行。我認(rèn)為，不能因為現(xiàn)在房地產(chǎn)市場出現(xiàn)調(diào)整與分化，就動搖房產(chǎn)稅改革的決心，大方向之下總體實施條件還是具備的。房地產(chǎn)市場的調(diào)整與分化，形成了一個使市場走向健康的良好契機，總體來說是盤整、調(diào)適，這個調(diào)整又結(jié)合了經(jīng)濟“新常態(tài)”。在這個過程中間，政府的取消限購、更多地運用經(jīng)濟手段等，都是適應(yīng)性調(diào)整，都是值得肯定的政府職能定位。再往后還要看政府推進改革的制度建設(shè)能不能在房地產(chǎn)市場問題上經(jīng)受考驗：面對這么多困難棘手的問題，按照建立健康可持續(xù)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟邏輯，逐步提高直接稅比重。