不久前，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，標(biāo)志著中國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控進(jìn)入新階段。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重要舉措，簡單說，就是對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分區(qū)域差異化的精準(zhǔn)管控，比如三江源等國家公園的設(shè)立就是屬于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的措施。那么分區(qū)管控具體怎么分怎么管？如果一家企業(yè)想要選址建廠，一個地方要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，會面對什么變化？幾年來各地的試點(diǎn)探索效果如何呢？
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，第一個關(guān)鍵詞就是“分區(qū)”。它是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度。通俗地說，就是不同區(qū)域，政策不同。
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 劉毅：實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是因地制宜，根據(jù)不同的區(qū)域自然環(huán)境稟賦、生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)，進(jìn)行有針對性生態(tài)環(huán)境治理，不搞一刀切，我覺得這是它最精髓的地方。
當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，為什么要實(shí)行分區(qū)管控？如何處理好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系呢？這也正是《意見》的第二個關(guān)鍵詞——源頭預(yù)防。
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 劉毅：源頭預(yù)防就是要在比較早的階段來避免未來可能出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，而不是等到一切都已經(jīng)做好之后，再去末端做污染減排。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長 萬軍：我們國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，前期的時候有包括環(huán)評等一系列的前期源頭預(yù)防制度，但是那時候很多屬于被動的，項(xiàng)目來了之后才主動去看對環(huán)境有什么影響�，F(xiàn)在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，企業(yè)過來之后，就可以很清晰地知道這個地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求是什么。
了解這項(xiàng)制度，還要了解第三個關(guān)鍵詞——三條線，分別是生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線。嚴(yán)守這“三條線”是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的重要前提，不過，這“三條線”的概念并不是這次《意見》出臺才有，比如劃定生態(tài)紅線的要求已經(jīng)存在多年。從2017年開始，我國又啟動了“三線一單”試點(diǎn)，也就是在“三條線”的基礎(chǔ)上，再加上一個“生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長 萬軍：前期的這些試點(diǎn)和實(shí)踐已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，包括前期最早從濟(jì)南、連云港等4個城市開展試點(diǎn)，到后來的時候，在長江經(jīng)濟(jì)帶11個省市率先推進(jìn)“三線一單”制定，再到全國分兩批實(shí)現(xiàn)全國全覆蓋。
那么，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控到底要怎么分？怎么管呢？讀懂它，也要關(guān)注三個重點(diǎn)，分別是生態(tài)環(huán)境的管控單元、準(zhǔn)入清單和信息平臺。管控單元是基礎(chǔ)。目前，我國共劃定4萬多個生態(tài)環(huán)境管控單元，這些管控單元又根據(jù)情況不同，被分為優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控單元。
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 劉毅：這樣做的好處是非常清晰地告訴決策者和企業(yè)投資者，在什么地方可以重點(diǎn)發(fā)展，哪些地方要避開、繞開，要重點(diǎn)保護(hù)。比如飲用水源保護(hù)區(qū)，這在法律里面有很明確的規(guī)定，所以大家都知道不能在那兒開發(fā)建設(shè)。但還有一些區(qū)域，比方大氣的弱擴(kuò)散區(qū)，比方生物生態(tài)的敏感區(qū)域，這些區(qū)域目前在法律里沒有很明確的界定，當(dāng)然也很難去規(guī)定。通過劃這些單元的方式，把它明確出來，這些地方也要特別注意，至少要限制開發(fā)建設(shè)。
重慶從2020年開始實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，在重慶市生態(tài)環(huán)境局大數(shù)據(jù)中心記者看到，大屏幕上，重慶衛(wèi)星地圖被紅、黃、綠三種顏色覆蓋，共劃分成了818個環(huán)境管控單元。
重慶市生態(tài)環(huán)境局環(huán)境影響評價處處長 鄭強(qiáng)：綠色標(biāo)注的是優(yōu)先保護(hù)單元，它主要分布在重慶的東北和東南，是以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為主的區(qū)域，涉及飲用水源地、自然保護(hù)地以及生態(tài)保護(hù)紅線。紅色的是重點(diǎn)管控單元，主要用于重慶的工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。黃色的區(qū)域?qū)儆谝话愎芸貑卧菫樯鷳B(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)留空間的。
確定了生態(tài)環(huán)境管控單元后，《意見》還要求編制生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。也就是說，在某類管控單元里，什么項(xiàng)目允許建設(shè)，什么項(xiàng)目要重新選址，都要按清單來管理。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長 萬軍：生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單原來散布在各個相應(yīng)的制度里面，比如針對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、自然保護(hù)地，它有它的一些禁止性、限制性的要求。現(xiàn)在通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系這樣一整套的制度，把散布在各個政策、各個區(qū)劃、各個流域區(qū)域里面的準(zhǔn)入要求給綜合化、系統(tǒng)化，集成在一個體系里面，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化區(qū)域落地。
重慶市云陽縣坐落在三峽庫區(qū)長江邊上，有長達(dá)196.45公里的江岸線，生豬養(yǎng)殖一直是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。雖然利潤可觀，但由此帶來的糞尿、污水，以及有害氣體等也對長江造成一定污染。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控后，當(dāng)?shù)貙@一現(xiàn)象進(jìn)行了整改。
重慶市云陽縣生態(tài)環(huán)境局行政審批科科長 張川東：我們根據(jù)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，科學(xué)制定養(yǎng)殖區(qū)域劃分方案，在靠近長江827.81平方公里劃定了禁養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)，在一塊將近2000平方公里的區(qū)域劃定了適養(yǎng)區(qū)，嚴(yán)格把控“三高”企業(yè)準(zhǔn)入，及時關(guān)閉、騰退不合理養(yǎng)殖企業(yè)，倒逼現(xiàn)有的養(yǎng)殖大戶走上綠色高質(zhì)量發(fā)展之路。
分區(qū)管控試行幾年來，當(dāng)?shù)仃P(guān)閉了禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的400家養(yǎng)殖場，今年又拒絕了5家養(yǎng)殖大戶落地，并將907家生豬養(yǎng)殖場逐一落入所在街道的管控單元，提出綠色升級要求。
在云陽縣蔈草鎮(zhèn)，一家生豬養(yǎng)殖場在環(huán)保部門的指導(dǎo)下，正在進(jìn)行種養(yǎng)殖結(jié)合的生態(tài)循環(huán)改造。經(jīng)過改造，豬圈里的糞污變成了有機(jī)肥，污水經(jīng)發(fā)酵后，由高壓水泵抽調(diào)到果林里，還能用于澆灌土地。
管控單元是基礎(chǔ)，準(zhǔn)入清單是手段，此外，全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控還有一個重要支撐，那就是信息平臺，也就是要充分發(fā)揮數(shù)字化的力量。《意見》一方面要求各地完善在線政務(wù)服務(wù)和智慧決策功能等，同時強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)這一系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。
那么，數(shù)字化應(yīng)用到底能發(fā)揮什么樣的作用呢？2020年，廈門市在全國率先建成“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控應(yīng)用系統(tǒng)，并對外開放了查詢功能。這一系統(tǒng)背后，有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支撐。
福建廈門市生態(tài)環(huán)境局環(huán)評處處長 詹源：我們在系統(tǒng)里面融入了國土空間、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局以及生態(tài)環(huán)境，一共有207個矢量圖層，在這里面可以查看到空間信息、污水管網(wǎng)設(shè)置、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等信息。同時，我們還梳理了10萬多條準(zhǔn)入條件，形成了分區(qū)管控的智慧內(nèi)核。
有了這個智慧大腦，無論是想招商引資的政府部門還是企業(yè)，提前上網(wǎng)查詢一下，很快就可以了解到這個項(xiàng)目適不適合在這里建，有沒有更好的地方可以建。廈門的一家科技公司近年來不斷擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，有多個新建項(xiàng)目落地投產(chǎn)。自從這個應(yīng)用系統(tǒng)上線，他們在新建項(xiàng)目選址時就有了智能小幫手。
通過這個系統(tǒng)，很多事項(xiàng)都能在線審批，辦事效率大大提高。如今，企業(yè)在這個信息平臺上還可以實(shí)現(xiàn)環(huán)評、排污許可、排污權(quán)“三證合一”一站式辦理。這一系統(tǒng)應(yīng)用后，廈門市已指導(dǎo)近萬個項(xiàng)目進(jìn)行布局優(yōu)化或調(diào)整工藝，杜絕落后項(xiàng)目落地，減少無效投資8億多元，各部門之間也進(jìn)一步加強(qiáng)了資源共享。
提到“生態(tài)紅線”“管控”這樣的字眼，人們往往會想到是不是會限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展？而《意見》提出的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)就是助推經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，包括服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，比如落實(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略等，同時，引導(dǎo)重點(diǎn)行業(yè)向環(huán)境容量大、市場需求旺盛、市場保障條件好的地區(qū)科學(xué)布局、有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長 萬軍：它主要的要求不是限制，是把需要保護(hù)的區(qū)域識別出來進(jìn)行優(yōu)先保護(hù)，對于要重點(diǎn)開發(fā)的、風(fēng)險比較大的區(qū)域，針對它面臨什么樣的問題實(shí)施差異化重點(diǎn)管控。這樣給發(fā)展留出了更多空間，為后續(xù)決策提供了更有效的支撐。
好政策關(guān)鍵在落實(shí)。《意見》在監(jiān)管手段上有所創(chuàng)新，提出“充分利用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等技術(shù)手段開展動態(tài)監(jiān)控”，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)施情況和領(lǐng)導(dǎo)干部考核掛鉤，并從多方面加強(qiáng)了組織保障。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，通過“劃界線、定邊框、設(shè)清單”，有助于更加有針對性地制定保護(hù)和管理措施，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的風(fēng)險。同時，也更好地促進(jìn)生態(tài)資源的合理利用，推動生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然這是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題不一樣，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求也不一樣，需要按照這把“綠色標(biāo)尺”，結(jié)合實(shí)際情況，開展差異化精準(zhǔn)管控。根據(jù)《意見》，各地還將分級編制發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，讓美麗中國的建設(shè)從細(xì)節(jié)出發(fā)，更科學(xué)更精準(zhǔn)更高效。