警惕村組干部貪腐成“監(jiān)管真空”

　　由于法律界定有分歧，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案力量不足、監(jiān)管有“盲區(qū)”等因素，村組(社區(qū))干部貪腐問(wèn)題正處于“群眾不敢管、上級(jí)顧不上管、法律管不著”的“真空地帶”

　　文/《瞭望》新聞周刊記者梁娟陳晨

　　近期，西安市雁塔區(qū)丈八街道東灘社區(qū)主任于凡在其社區(qū)130余畝生活依托地聯(lián)建開(kāi)發(fā)中，利用職務(wù)之便向開(kāi)發(fā)商索要好處費(fèi)5000萬(wàn)元，并以高價(jià)承攬低價(jià)轉(zhuǎn)包方式獲取非法利益，涉案金額共計(jì)1.2億元，成為雁塔區(qū)近年來(lái)查辦數(shù)額最大的一起基層干部腐敗案件。

　　《瞭望》新聞周刊在陜西基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前一些地方村組(社區(qū))干部腐敗呈現(xiàn)“數(shù)量高發(fā)、數(shù)額巨大、窩案較多、犯罪手段不斷翻新”等新特點(diǎn)。而由于法律界定有分歧，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)管有“盲區(qū)”，辦案力量不足等因素，又使村組干部處于“群眾不敢管、上級(jí)顧不上、法律管不著”的“真空地帶”。這一現(xiàn)象亟需引起重視并加強(qiáng)打擊威懾和預(yù)防監(jiān)督。

　　小官貪腐“我的地盤(pán)我做主”

　　《瞭望》新聞周刊記者在陜西多地了解到，村組干部貪腐出現(xiàn)了案件數(shù)量、金額雙增的新特點(diǎn)。

　　2012年以來(lái)，商洛市查處的村組干部職務(wù)犯罪，占反貪部門(mén)立辦案件的六成左右。西安市戶縣渭豐鎮(zhèn)保西村黨支部書(shū)記王雙停違法采砂獲取金額119萬(wàn)元，曲江街道羊頭鎮(zhèn)村村委會(huì)主任何養(yǎng)正侵吞挪用集體資金1200萬(wàn)元等，都是此類“小官貪腐”案件中的典型。

　　伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，在拆遷、回遷過(guò)程中，村組干部利用可支配資源尋租現(xiàn)象已越發(fā)普遍，不少基層班子集體腐敗問(wèn)題突出，且違紀(jì)違法手段不斷翻新。

　　基層紀(jì)檢干部在查處案件中發(fā)現(xiàn)，一些村組干部“我的地盤(pán)我做主”，向企業(yè)索賄、承攬工程時(shí)漫天要價(jià)，明目張膽、毫無(wú)顧忌，開(kāi)發(fā)企業(yè)多要給村干部“份子錢(qián)”、“好處費(fèi)”。

　　“虎狼式撕咬、狼狽式勾結(jié)、蜂巢式盤(pán)踞，一查一窩、一挖一串”，受訪基層紀(jì)檢干部這樣描述部分村組干部職務(wù)犯罪群體化現(xiàn)象。例如，商洛市山陽(yáng)縣城關(guān)鎮(zhèn)五里橋村干部牛懷水、程寶良、張書(shū)朝三人在協(xié)助縣政府協(xié)調(diào)山陽(yáng)縣工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)事宜中公開(kāi)向建設(shè)方分別索賄16萬(wàn)元、13萬(wàn)元和12萬(wàn)元。

　　“在東灘社區(qū)案件中，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，9名兩委會(huì)班子成員均收受賄賂，大家均不提反對(duì)意見(jiàn)，形成‘塌陷式腐敗’。”西安市雁塔區(qū)監(jiān)察局副局長(zhǎng)劉偉說(shuō)。

　　同時(shí)，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)截留、套取、侵占等方式對(duì)惠民政策補(bǔ)助款“雁過(guò)拔毛”的犯罪形式更加隱蔽。

　　山陽(yáng)縣一位檢察官說(shuō)，全縣有86項(xiàng)惠民補(bǔ)貼，形式上雖然實(shí)現(xiàn)了“一卡通”，但在申報(bào)環(huán)節(jié)仍存在漏洞。犯罪分子往往采取虛列名單、偷刻印章、復(fù)印村民身份證、冒領(lǐng)等方式，或在申請(qǐng)審批過(guò)程中“吃拿卡要”，犯罪形式更加隱蔽。

　　“‘打老虎’、‘拍蒼蠅’對(duì)村組干部這樣的‘小蚊子’觸動(dòng)不大，十八大之后依然我行我素、拒不收手。有的村干部還說(shuō)，‘我就是個(gè)農(nóng)民，能把我咋樣？’”受訪基層紀(jì)檢干部這樣描述辦案中村組干部腐敗的狀況。

　　群眾不敢管、上級(jí)顧不上管、法律管不著

　　《瞭望》新聞周刊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)村組干部這一群體的貪腐問(wèn)題面臨“群眾不敢管、上級(jí)顧不上管、法律管不著”的尷尬，而一些身為人大代表的村組干部涉嫌腐敗問(wèn)題時(shí)，檢察機(jī)關(guān)查處也面臨“掣肘”。

　　其一，群眾不敢管，上級(jí)顧不上管。部分受訪群眾說(shuō)，在不少村子，村干部都是所謂的“能人”、“強(qiáng)人”，有的通過(guò)家族勢(shì)力甚至黑惡勢(shì)力維系村組治理秩序。整日“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”，村民大多對(duì)其腐敗現(xiàn)象“敢怒不敢言”。如此狀況也造成了“有的村民反映了情況，去實(shí)地調(diào)查時(shí)又不敢出面舉證”。

　　西安市灞橋區(qū)紀(jì)委副書(shū)記宋孝紅等多位受訪紀(jì)檢干部反映，在目前反腐高壓態(tài)勢(shì)下，紀(jì)委和反貪部門(mén)普遍存在“案多人少”狀況，尤其是不少村組干部“非黨員”和非公職人員的身份，使黨紀(jì)國(guó)法難以約束和查處。同時(shí)由于村組干部腐敗案件人多、取證難、成案率低和不計(jì)入工作考核等因素，使一些紀(jì)檢干部辦案“有心無(wú)力”。

　　其二，法律界定有分歧，形成監(jiān)管“盲區(qū)”。商洛市反貪局副局長(zhǎng)雷世俊說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院曾就村干部犯罪問(wèn)題有一個(gè)立法解釋和兩個(gè)司法解釋，規(guī)定了村干部從事“社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理”、“代征、代繳稅款”等七類情況，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，當(dāng)出現(xiàn)貪污、挪用公款或受賄犯罪行為，由檢察機(jī)關(guān)查辦。而當(dāng)前移民搬遷、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理等腐敗高發(fā)領(lǐng)域卻不在七類情況之列，這些領(lǐng)域的貪腐問(wèn)題被歸為職務(wù)侵占范疇，由公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門(mén)監(jiān)管，形成了檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的職能范圍的交叉。

　　“長(zhǎng)期以來(lái)形成的職能定位，使公安機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)在刑事和治安案件上，直接查辦村干部職務(wù)侵占案件力量不足，經(jīng)驗(yàn)也較為欠缺�？梢哉f(shuō)，農(nóng)村職務(wù)犯罪的情況很多，檢察機(jī)關(guān)可管的卻很少，公安機(jī)關(guān)可管，但查辦的更少�！币恍┗鶎铀痉�機(jī)關(guān)干部坦言。

　　同時(shí)，最高人民法院的一項(xiàng)批復(fù)認(rèn)為，來(lái)源于政府撥付的土地賠償款等一旦進(jìn)入村集體賬戶就不是國(guó)有財(cái)產(chǎn)，此時(shí)村干部就不是刑法相關(guān)條款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。而現(xiàn)實(shí)是，村干部貪污絕大多數(shù)都是在資金引入集體賬戶后才實(shí)施的，該批復(fù)實(shí)際上把人大的立法解釋架空，導(dǎo)致大量此類案件檢察機(jī)關(guān)無(wú)法查辦。

　　其三，對(duì)身為人大代表的村組干部涉腐查處有難度。反貪干部反映，查辦身為人大代表的村組干部腐敗案件時(shí)，需要報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)，但有的根本不同意，有些雖然同意卻因故意拖延或者程序繁瑣，給犯罪嫌疑人串供翻供留出了時(shí)間和機(jī)會(huì)，最后就不了了之。

　　《瞭望》新聞周刊記者發(fā)現(xiàn)，因上述客觀原因造成一大批群眾舉報(bào)的干部不能查處外，職務(wù)犯罪輕刑化、緩刑化現(xiàn)象，也在一定程度上危害黨和政府在基層的形象。

　　多地基層檢察院干部反映，近年來(lái)查處的村組干部腐敗案件，多數(shù)嫌疑人最終被判處緩刑。雖然法院是依法量刑，但卻產(chǎn)生了一定的“反向危害”。群眾不懂什么是緩刑，只認(rèn)為腐敗分子沒(méi)有受到懲處，一些犯了罪的村干部仍然招搖過(guò)市，更有一些村干部在緩刑期間洋洋自得，甚至宣稱自己擺平了司法機(jī)關(guān)，動(dòng)搖了群眾對(duì)反腐的信心。

　　“零距離腐敗”關(guān)乎人心向背

　　基層干部認(rèn)為，村組干部貪腐是群眾身邊的“零距離腐敗”，“蚊子滿天飛”，放縱不管或者輕描淡寫(xiě)處理，會(huì)嚴(yán)重危害黨的執(zhí)政形象和人心向背。宜盡快明晰新時(shí)期村組干部紀(jì)律監(jiān)督和法律懲處主體和責(zé)任，筑牢預(yù)防腐敗和監(jiān)督防線的同時(shí)加大打擊震懾力度。

　　首先，預(yù)防為主，規(guī)范村民自治組織選舉活動(dòng)，完善村組財(cái)務(wù)制度。高陵縣紀(jì)委副書(shū)記張軍祥等建議，在確保村干部選舉程序合法的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)有所作為，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)一批眼界開(kāi)闊、法律意識(shí)強(qiáng)、政治素質(zhì)高的人競(jìng)選。建議建立村兩委干部任期制，加強(qiáng)對(duì)村組干部的政策、法律、廉政教育力度。切實(shí)實(shí)行一村一賬戶，將村級(jí)財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，實(shí)行定期審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)和問(wèn)題審計(jì)。

　　第二，反腐力量向基層傾斜，探索針對(duì)村組干部的異地辦案機(jī)制。宋孝紅說(shuō)，2014年灞橋區(qū)向司法機(jī)關(guān)移送了村組干部腐敗案件5起，今年已移送9起，而區(qū)紀(jì)委辦案人員只有6人。

　　基層干部反映，在反腐高壓態(tài)勢(shì)下，基層紀(jì)委、檢察機(jī)關(guān)辦案力量明顯不足，且干部被層層抽調(diào)，出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象。

　　“老賬處理不完、新賬不斷增加，一個(gè)貪腐類案件辦下來(lái)一般需要2個(gè)月，2014年我們自辦案件40起，辦案人員只有五六人，難免影響辦案質(zhì)量和效果�！标兾髦胁磕晨h紀(jì)委工作人員說(shuō)。

　　“此外，基層紀(jì)委干部多是土生土長(zhǎng)，在查辦村組干部時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)‘熟人辦案’情況，容易受到人情因素干擾。建議建立異地辦案機(jī)制，由市級(jí)紀(jì)委牽頭，讓區(qū)縣紀(jì)委流動(dòng)辦案�！被鶎蛹o(jì)檢干部建議。

　　第三，適時(shí)對(duì)相關(guān)法律和監(jiān)管主體進(jìn)行明確，劃清各部門(mén)職責(zé)邊界，掃除監(jiān)管“盲區(qū)”。雷世俊說(shuō)，鑒于村組干部事實(shí)上行使行政管理和公共管理事務(wù)，建議修改立法解釋，將村組干部全部列入刑法第93條第2款規(guī)定的“其它依照法律從事公務(wù)的人員”之列，交由檢察機(jī)關(guān)管轄。同時(shí)，嚴(yán)格人大代表和政協(xié)委員資格審查，嚴(yán)禁一些大老板、企業(yè)家冒充農(nóng)民當(dāng)選人大代表。

　　第四，嚴(yán)格緩刑的適用范圍，在法律允許范圍內(nèi)，適當(dāng)以輕刑替代緩刑，發(fā)揮震懾作用。同時(shí)，對(duì)非黨員村干部的監(jiān)督主體、查辦依據(jù)、查辦方式進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村組干部監(jiān)督的“全覆蓋”�！�