煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)遭強行關(guān)退 地方“紅頭文件”如何越權(quán)代法？
投入上億元的企業(yè)，被地方政府“一紙文件”強行關(guān)停。安徽省24家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)因不滿地方“紅頭文件”，將安徽省人民政府告上合肥市中級人民法院。企業(yè)安全生產(chǎn)許可證尚未到期，卻遭“強拆式”關(guān)停，地方政策為何“朝令夕改”，“紅頭文件”如何越權(quán)代法？記者日前就此進行了調(diào)查采訪。
“我是一夜之間傾家蕩產(chǎn)，現(xiàn)在有家不敢回。”安徽翔鷹煙花爆竹有限公司法人代表喻本勝怎么也沒想到有一天他會將省政府告上法庭。翔鷹公司是安徽省最大的煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)，廠址位于安徽省六安市，占地1250畝，總投資1.1億元，員工800余名。
2013年12月27日，安徽省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安監(jiān)局等7部門署名的第45號文件——《關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見的通知》(下稱“45號通知”)，要求全省75家煙花爆竹企業(yè)在2014年12月31日前全部關(guān)閉。
“‘一紙文件’讓多年努力瞬間化為泡影。”喻本勝回憶說，“2014年10月30日，六安市裕安區(qū)政府出動公安、城管、安監(jiān)、消防、120等46輛車200余人來到公司強拆，我們工區(qū)負(fù)責(zé)人攔著不讓進，要求先疏散員工。區(qū)城管局某領(lǐng)導(dǎo)竟然說‘我來就是文件’，強行打開門。”
企業(yè)認(rèn)為，政府關(guān)停的行政行為缺乏法律依據(jù)，程序也不合法，于2014年6月30日向安徽省政府提出行政復(fù)議，要求撤銷相關(guān)行政決定。不到一周，安徽省政府法制辦駁回該復(fù)議申請，稱45號通知是直接發(fā)給各市、縣人民政府和省政府各部門、各直屬機構(gòu)，屬于行政機關(guān)內(nèi)部行為，不具備外部效果。
喻本勝對此表示不理解，他說：“在地方政府規(guī)劃引導(dǎo)下，多數(shù)企業(yè)都經(jīng)歷了大規(guī)模借貸、建設(shè)的整頓提升陣痛期。找專家評估、設(shè)計，把舊廠房扒了重蓋，建防爆墻、搞道路硬化。如今突然被關(guān)停，所有投資相當(dāng)于打了水漂。安全生產(chǎn)許可證都還在有效期限內(nèi)，地方‘一紙文件’就能強行關(guān)停企業(yè)。難道地方‘紅頭文件’真大于法律？”
無奈之下，24家煙花爆竹企業(yè)聯(lián)名將政府告上法庭。合肥市中級人民法院審理后認(rèn)為，45號通知的行為已外化并對外發(fā)生了法律效力。因此，該案屬于行政訴訟受案范圍。而安徽省人民政府提供的證據(jù)不能證明45號通知合法，依法應(yīng)予以撤銷。
合肥市中院作出判決指出，“煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出雖然屬于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整范疇，但調(diào)整應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定，不能因此損害相對人的合法權(quán)益�！迸袥Q還指出，鑒于45號通知決定煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出的行為有利于國家、社會，如撤銷該通知會給國家利益或公共利益造成重大損失，“確認(rèn)安徽省政府作出45號通知行為違法，安徽省政府于判決生效后60日內(nèi)采取相應(yīng)的補救措施，駁回原告的其他訴訟請求�！�
對于企業(yè)十分關(guān)注的后續(xù)賠償問題，按照45號通知要求，“安徽省財政按每戶80萬元的標(biāo)準(zhǔn)安排專項資金用于退出企業(yè)補助；有關(guān)市、縣(市、區(qū))應(yīng)根據(jù)退出企業(yè)資產(chǎn)等情況，給予適當(dāng)補助�！�
記者在多地實施意見中看到，僅個別縣區(qū)按照企業(yè)資產(chǎn)評估情況針對性補償，多數(shù)縣區(qū)補助是一刀切，如六安市舒城縣規(guī)定“對按期完成退出的企業(yè)，每家總計補助180萬元”。
曾任兩屆安徽省政府立法咨詢員的律師王亞林認(rèn)為，《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》已明確規(guī)定：“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。”此次事件中，政府先是鼓勵，后又全部關(guān)閉，這種相互打架的行政行為不符合信賴?yán)姹Ｗo原則和法治原則。而且，目前補償辦法過于簡單，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)補償機制，做好財產(chǎn)登記、估值，充分了解并尊重行政相對人的意愿，進行實事求是的補償。
北京大悅律師事務(wù)所郎克宇律師同樣認(rèn)為，即使政府出于公共利益考慮，也必須依法進行，且要承擔(dān)由此給各市場主體所造成的損失，并予以賠償。
“為了政府部門權(quán)威和行政效率，便濫發(fā)‘紅頭文件’，這與依法行政的法治觀念相去甚遠�！崩煽擞钫J(rèn)為，作為政策的決策者們，尤其是行政部門的許可領(lǐng)域，更不能朝令夕改，對市場各參與主體的行政信賴?yán)嬉欢ㄒ枰员Ｗo。法無授權(quán)不可為，要嚴(yán)防“紅頭文件”越權(quán)代法，“亂作為”干預(yù)市場。(記者張紫赟 劉美子)