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“法無禁止即可為，法無授權不可為，是法治的主要精神和原則。但近年來一些‘紅頭文件’濫發(fā)錯發(fā)隨意亂發(fā)，出現(xiàn)‘法無禁止權來禁，法無授權權最大’的現(xiàn)象，有些‘紅頭文件’背后是權力的錯位、越位。規(guī)范政府‘紅頭文件’應成為法治政府推進的重中之重�！比珖舜蟠怼W克斯集團董事長鄭堅江近日建議，要充分發(fā)揮人大及其常委會在全面規(guī)范政府“紅頭文件”中的檢查監(jiān)督作用。
全面規(guī)范“紅頭文件”勢在必行
黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標和重大任務，對依法行政、建設法治政府作出全面部署，明確表示建設法治政府，需要強化對行政權力的制約和監(jiān)督、全面推動政務信息的公開和透明。“紅頭文件”是行政機關實施法律法規(guī)、履行行政管理職能的一種重要載體和方式。
“如何規(guī)范政府‘紅頭文件’,黨的十八屆四中全會已作出頂層設計：要加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件�！编崍越f。
在規(guī)范“紅頭文件”過程中，人大及其常委會是一支非常重要的力量。根據(jù)地方組織法第八條第十一項規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會有權撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令�！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》也賦予了各級人大常委會對規(guī)范性文件進行備案審查的重要使命。
在鄭堅江看來，管好“紅頭文件”，是把政府權力關進籠子的重要手段和途徑。全面規(guī)范“紅頭文件”勢在必行，加強人大及其常委會對“紅頭文件”的審查監(jiān)督力度，既是黨的要求，也是民心所向。
既需政府努力更離不開法制力量
我國大力推進依法行政工作進程中，規(guī)范性“紅頭文件”的制定工作越來越受到各級政府重視，各級政府制定的規(guī)范性“紅頭文件”在質量上有了明顯提升。
但鄭堅江指出，必須看到，“紅頭文件”不規(guī)范的現(xiàn)象還大量存在。他僅以2014年為例指出，有關“紅頭文件”引發(fā)的怪事層出不窮：江西贛州某鎮(zhèn)紀委發(fā)布有文號的紅頭文件稱機關食堂飯菜放肉少，決定對相關人員通報批評并罰款；某中部省份工商局發(fā)文按級別勸捐，還規(guī)定對罰沒收入進展“承包到人、實地跟進”，任務完成情況將與年終獎懲掛鉤；甚至出現(xiàn)湖南某縣發(fā)紅頭文件為嫌犯請求取保候審……
“這些怪事可概括為五大亂象：無論大小事都發(fā)‘紅頭文件’,鬧劇頻出；發(fā)文部門互相打架，執(zhí)行企業(yè)叫苦連連；層級越低執(zhí)行力越強，一定范圍內(nèi)超過法律；只管發(fā)、不管收，出現(xiàn)爛尾工程；違法‘紅頭文件’無追責先例、無糾錯機制。”鄭堅江總結道。
據(jù)了解，近年來依靠政府規(guī)范“紅頭文件”得到高度重視。國務院出臺《關于加強法治政府建設的意見》，明確規(guī)定要及時修改或者廢止不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，與上位法相抵觸、不一致，或者相互之間不協(xié)調的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。
意見的出臺引發(fā)全國各地新一輪清理“紅頭文件”的熱潮。但鄭堅江卻表示，實事求是地說，政府自身發(fā)布“紅頭文件”來清理“紅頭文件”，無法從根本上治理“紅頭文件”之亂。無論從制度設計還是法律層面上講，一些不規(guī)范不合理不合法的“紅頭文件”只有經(jīng)過人大及其常委會的備案審查監(jiān)督檢查，才能真正把法治政府落到實處。
制定完善規(guī)范性文件備案審查制
“‘紅頭文件’亂象叢生，監(jiān)督缺位和監(jiān)督力度不夠是形成這些問題的主要原因之一。”鄭堅江說。
鄭堅江建議，應充分發(fā)揮人大在全面規(guī)范政府“紅頭文件”中的檢查監(jiān)督作用，加強人大的監(jiān)督力度，使“紅頭文件”的發(fā)布科學規(guī)范、嚴肅公正，充分體現(xiàn)權威、莊重、規(guī)范等特征，以進一步提升政府的形象和公信力。
對于充分發(fā)揮人大在全面規(guī)范政府“紅頭文件”中的檢查監(jiān)督作用，鄭堅江建議：首先，事前要制定完善人大及其常委會規(guī)范性文件備案審查相關制度，按程序辦事、依制度審核。
“各地人大及其常委會備案審查的前提是確定機構、人員、職責，成立人大常委會規(guī)范性文件備案審查辦公室，負責規(guī)范性文件的接收、分送、存檔和審查的具體工作。人大常委會工作機構按照職責分工，承擔相關規(guī)范性文件的審查工作。同時要完善規(guī)范性文件備案審查制度，明確規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的范圍和內(nèi)容、程序；建立健全規(guī)范性文件備案審查的糾錯機制，做到有章可循，為規(guī)范性文件備案審查工作步入法制化軌道提供組織保障�！编崍越f。
其次，鄭堅江認為，事中事后各級人大要建立巡視檢查機制，對本級政府內(nèi)的“紅頭文件”進行常態(tài)性專項督察，做好糾錯和清理工作。
鄭堅江指出，在實際操作中，有些“紅頭文件”的出臺，本意是好的，但有時候會被執(zhí)行的人或部門“念歪”，有些“紅頭文件”因為措辭上的不嚴謹不規(guī)范，導致實施過程中走樣偏樣，所以應加強“紅頭文件”事中事后的檢查監(jiān)督。
“要強化人大規(guī)范‘紅頭文件’的責任感和使命感�！编崍越J為，發(fā)揮人大在全面規(guī)范政府“紅頭文件”中理直氣壯的檢查監(jiān)督作用，制度條件固然重要，但更重要的是人大的責任感和使命感。人大的使命是法律賦予的，權力是人民賦予的，應當積極參與“紅頭文件”的備案審查和監(jiān)督檢查工作，維護人民的權利，維護法律尊嚴，促進政府依法行政、科學執(zhí)法，為全面推進依法治國、加快建設法治國家貢獻力量。記者張媛