變化一旦開始，就不會輕易停止。作為司法改革的又一項重要舉措，法院立案登記制改革意見正式面世后，迅速成為輿論關(guān)注的焦點，公眾對此舉破解立案難問題充滿期待。
“立案登記制取代立案審查制的確是破解起訴難的妙方�！北姸喾▽W專家今天接受《法制日報》記者采訪時表示，立案登記制作為破除民眾告狀難的重磅改革，不僅劍指法院立案難頑疾，保障公民訴權(quán)，還將有利于消減司法地方化，對司法改革產(chǎn)生深遠影響。但必須正確理解這項改革舉措，防止誤讀。
推行立案登記大勢所趨
長期以來，人民群眾對司法最不滿意的一個問題就是：有案不立，有訴不理。司法實踐中還不同程度存在拖延立案、人為控制立案、年底不立案、干擾依法立案等立案亂象。
根據(jù)現(xiàn)行的立案審查制，原告提出訴狀后，法院首先審查把關(guān)這種單方提出的材料，經(jīng)受理立案送達被告，才形成“兩造對立”的訴訟格局。
“與此緊密相關(guān)的另一個特點是，法院單方立案審查往往基于不少有實質(zhì)性內(nèi)容的條件�！鼻迦A大學法學院教授王亞新解釋說，當事人的起訴是否符合這些條件，本來可以在進入訴訟程序之后進行實體審理之前審查，或者在案件實體審理過程中一并審理，法院卻經(jīng)常在審查立案階段，就簡單地以不符合條件為由，將原告的起訴拒之門外。
他告訴記者，立案審查這些特點再加上一系列法律或程序內(nèi)外的復(fù)雜因素影響，導(dǎo)致法院對立案受理的控制過于嚴格、過分謹慎，訴訟門檻過高或開門太窄，許多應(yīng)當立案受理的案件未能進入訴訟程序，引發(fā)社會對告狀難、立案難現(xiàn)象的不滿。
“法院案多人少、行政權(quán)力干預(yù)司法、社會轉(zhuǎn)型期法律規(guī)定不明確等原因，也導(dǎo)致法院有時選擇性立案，將一些棘手案件拒之門外，立案審查制成為不予立案的最好理由�！敝袊鐣茖W院法學研究所研究員熊秋紅說。
中國人民大學法學院教授陳衛(wèi)東表示，立案制度盡管只是龐大司法體系的一環(huán)，卻是關(guān)乎人民群眾能否順利進入司法渠道主張并維護權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是走進司法過程的“門檻”。要想“努力讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義”，就必然從現(xiàn)有國情出發(fā)、立足于司法實踐，尋求設(shè)置妥當?shù)牧钢贫取Ｒ虼�，在本輪改革中，推行立案登記制度成為大勢所趨�?/p>
立案登記實為形式審查
按照改革意見，改立案審查制為立案登記制后，法院不再對起訴進行實質(zhì)審查，僅對形式要件進行一般性核對，符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當場登記立案。
王亞新分析說，這意味著，法院對于原告提交的訴狀原則上都予登記，送達被告之后，由被告對原告的起訴是否滿足應(yīng)當進入實體審理的條件提出辯駁意見，形成兩造“攻擊防御”的爭議局面，法院才以中立超然的地位居中裁判，對案件是否符合這些實質(zhì)性訴訟要件進行審查。原告起訴階段法院只對訴狀做形式審查，具有實質(zhì)意義的審查在案件登記并系屬于訴訟程序之后再予以實施。
“司法作為糾紛解決的最后途徑，是當事人人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利保護的重要機制，因此司法的大門應(yīng)始終向公眾敞開，不得故意設(shè)置障礙�！敝袊嗣翊髮W法學院教授劉計劃認為，立案登記制降低訴訟門檻，從事前監(jiān)管改為事后審查，既實現(xiàn)了當事人啟動訴訟程序的訴訟主體地位，也是法治思維的體現(xiàn)——法治社會司法正義并非口號，而是可以讓人民切身感受得到。
陳衛(wèi)東表示，以保障公民權(quán)利為宗旨設(shè)計、運行國家司法權(quán)力體系，是確保司法權(quán)體現(xiàn)正當性、合理性和科學性的前提。立案登記制度著眼于解決司法實務(wù)中的突出問題，嚴格規(guī)范立案條件，逐步實現(xiàn)源頭解決立案難，是提高我國司法公信力、維護社會穩(wěn)定的有力舉措。
“立案登記取代立案審查，并不意味著絕對沒有審查，而在于審查限度。不少群眾誤以為，只要向法院提出立案，法院就必須登記立案�！毙芮锛t解釋說，立案審查制下的審查為實質(zhì)審查，而立案登記制下的審查為形式審查。前者在實踐中演變?yōu)橐螽斒氯肆盖疤峁┏浞值淖C據(jù)，有時甚至要求達到法律所規(guī)定的證明標準，這就變相剝奪了當事人的訴權(quán)。
她告訴記者，立案登記制下，當事人仍然需要證明案件符合民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法等規(guī)定的立案條件，才能獲得登記立案，只不過法院的審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问綄彶椋粗饕獙彶楫斒氯颂峤坏牟牧鲜欠穹闲问揭�，不涉及案件證據(jù)充分與否。
另外，立案登記制旨在解決因非法律因素所導(dǎo)致的立案難，保障立案只服從法定標準，不受法律之外因素干擾。有案必立、有訴必理的前提在于，必須是依法應(yīng)該受理的案件。對此，意見給出負面清單，違法起訴或者不符合法定起訴條件等4種情形，將不予登記立案。
民告官案將受直接沖擊
多位法學專家表示，立案登記制改革對法院受理不同案件的影響并不相同。
關(guān)于登記立案的范圍，立案改革意見列舉了民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴、執(zhí)行和國家賠償案件實行登記立案的不同情形。刑事自訴、執(zhí)行、國家賠償案件由于種種原因，較少聽到有關(guān)立案難的抱怨。與此相對，行政訴訟和民事訴訟反映出的告狀難、立案難問題較為突出，尤其是民告官案。
王亞新說，自從1990年行政訴訟法實施以來，雖然也有過案件受理數(shù)增長較快的時期，但總的來看其發(fā)展受到種種制約，近年來法院第一審程序受理的這類案件每年只有十余萬件。
然而，2014年修訂行政訴訟法時有權(quán)威部門透露，目前我國每年涉及行政爭議的信訪案件達400萬至600萬件，遠遠超過行政訴訟案件和行政復(fù)議案件數(shù)量。
由于法院對于自身與行政機關(guān)之間關(guān)系的考量，有時甚至是來自黨政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，許多民告官案明明符合法定條件卻不能受理，或者受理后盡量通過協(xié)調(diào)或說服撤訴等方法處理，一度成為不少地方司空見慣的現(xiàn)象。
王亞新表示，立案登記制對行政訴訟最為直接的沖擊是，法院不能再以實質(zhì)性審查為借口，把符合法定條件的案件關(guān)在門外，更不能采取不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書等違法程序規(guī)范的辦法。
多位專家認為，十八屆三中全會以來，中央提出的地方法院人財物由省級統(tǒng)管、設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、調(diào)整跨區(qū)域管轄等改革，都可以理解為有利于排除外部對法院處理案件的干預(yù)，屬于能夠為建立立案登記制創(chuàng)造條件的配套措施。3月30日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的紀錄、通報和責任追究規(guī)定》，要求對干預(yù)司法的行為實行全程留痕，構(gòu)成建立立案登記制的“防火墻”。
“可以期待，法院今后對民告官案在立案受理環(huán)節(jié)上將更加寬松，行政訴訟案件有可能實現(xiàn)較大幅度增長�！蓖鮼喰孪Ｍㄟ^這樣的方式，有效促進依法行政長足發(fā)展。
保障訴權(quán)同時防止濫用
民事訴訟是受到立案登記制改革影響較大的領(lǐng)域之一。在全國法院民事一審案件年收案量已達800多萬件，導(dǎo)致部分法院案多人少矛盾突出的情況下，立案登記制全面實施，法院民事案件審判將面臨巨大挑戰(zhàn)。
“除訴權(quán)保護外，世界范圍內(nèi)的‘獲得司法正義的權(quán)利’運動，還包括法律援助、法律信息公開、替代性糾紛解決機制、合理的訴訟費用和訴訟期限制度、程序簡易化以及公共教育等有助于促進法律面前實質(zhì)平等的努力�！毙芮锛t介紹，最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》所推出的一些改革舉措，與此不謀而合。
她分析說，意見強調(diào)，要加大法律援助、司法救助力度，讓經(jīng)濟確有困難的當事人打得起官司；要加強人民法院訴訟服務(wù)中心和信息化建設(shè)，實現(xiàn)公開、便捷立案；要健全多元化訴訟解決糾紛、完善繁簡分流、先行調(diào)解工作機制；探索建立庭前準備程序等等，體現(xiàn)出一種綜合性權(quán)利保障思路，即不僅關(guān)注程序正義的實現(xiàn)，而且關(guān)注實質(zhì)正義的實現(xiàn)；不僅關(guān)注法律正義的實現(xiàn)，而且關(guān)注社會正義的實現(xiàn)。為了切實保障當事人訴權(quán)，必須加強扶助貧弱群體。降低公民進入法院的門檻，不是為了鼓勵和引導(dǎo)公民訴訟，加劇訴訟泛濫和訴訟爆炸，而是為了保障公民合法權(quán)益。
鑒于我國社會目前面臨的誠信危機，如何防范虛假訴訟，是民事審判落實立案登記制必須考慮的問題之一。
據(jù)了解，意見提出，要依法懲治虛假訴訟，當事人之間惡意串通或者冒充他人提起訴訟，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當駁回其請求，并予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
意見提出，要依法制裁沖擊法庭、擾亂立案登記工作等違法行為，維護立案秩序。同時要健全相關(guān)法律制度，推動完善相關(guān)立法，對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為，明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標準，加大懲治力度。
“保障當事人訴權(quán)與防止濫訴是一個問題的兩個方面，任何權(quán)利都有其行使的邊界，超過該邊界，則可能構(gòu)成違法甚至犯罪�！毙芮锛t指出，司法實踐中不乏虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為，不僅浪費國家有限的司法資源，而且損害司法權(quán)威；不僅侵犯其他公民權(quán)益，而且動搖整個社會的誠信基礎(chǔ)，嚴重破壞國家的法治秩序。對于這些濫用訴權(quán)的行為，需要加大懲治力度，根據(jù)情節(jié)輕重不同，根據(jù)法律規(guī)定分別追究民事、行政和刑事責任。
去地方化破信訪不信法
專家分析認為，立案登記制改革更為深遠的影響，應(yīng)從中國司法改革的全局觀察。
“推行立案登記制，其改革趨向劍指立案難頑疾，其作為司法改革的配套制度，影響更為深遠：該制度有利于消減司法地方化影響�！痹陉愋l(wèi)東看來，立案登記制是維護國家法律統(tǒng)一適用的重要前提。
“由于地方保護主義等因素存在，基層法院受理案件時，往往會對特殊類型案件設(shè)置專門的立案門檻，甚至會出臺內(nèi)部文件為這種做法‘正名’,導(dǎo)致當事人有案難立、有權(quán)難實現(xiàn)�！标愋l(wèi)東表示，立案登記制實施后，這些非法的地方土政策必然廢除，這是維護法律權(quán)威的重要基石。
劉計劃認為，從微觀角度看，立案登記制有利于保障訴權(quán)、減少涉訴信訪。
“目前的上訪信訪案件，相當一部分源于起訴難�！彼嬖V記者，現(xiàn)行訴訟制度對立案設(shè)置了較高門檻，法院從辦案壓力、糾紛解決、機制運轉(zhuǎn)等方面綜合考量后，以不符合立案條件為由不予受理部分起訴，使得部分當事人對于司法救濟喪失信心，轉(zhuǎn)而尋求其他救濟途徑，致使涉訴信訪事件頻繁發(fā)生。
“但在立案登記制下，當事人只要提供符合形式要件的訴狀，人民法院就應(yīng)當接收，并在規(guī)定期限內(nèi)依法處理。也就是說，不管訴訟標的大小，也不管糾紛復(fù)雜程度，只要當事人選擇訴訟渠道解決，除了依照規(guī)定不予登記立案的情形外，就產(chǎn)生約束法院的訴訟系屬，這符合當事人訴權(quán)保障的應(yīng)有之義。”劉計劃表示，人民法院做到有案必立、有訴必理，切實保障當事人訴權(quán)，將糾紛引入法治軌道解決，涉訴信訪自然不會作為矛盾化解的主要出口而頻繁發(fā)生。
王亞新對這種觀點表示贊同。他說，立案登記制改革意味著，為當事人通過訴訟程序主張權(quán)利尋求救濟打通渠道，讓更多社會矛盾在法律框架內(nèi)得到化解。這一改革舉措使法院的訴訟審判更加親民、便民，也是向大眾普及法律觀念，把社會治理方式轉(zhuǎn)型到法治軌道上的一條重要途徑。記者李娜文/圖