這兩年地方政府日子不好過。中國(guó)樓市告別“黃金時(shí)代”，進(jìn)入結(jié)構(gòu)性和趨勢(shì)性的深度調(diào)整期。房企庫(kù)存高企不敢拿地，又讓原先地方政府賴以為繼的“土地財(cái)政”引擎熄火，“錢袋子”被勒緊。
土地收入增速趨緩，我借錢花總行了吧？沒那么容易，去年中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文)，明確提出要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司政府融資職能，這又等于為地方政府通過融資平臺(tái)舉債套上了“鐐銬”。
這下不得了，原先土地好賣的時(shí)候，政府性基金收入源源不絕，地方政府融資平臺(tái)收儲(chǔ)土地，銀行里一抵押，貸款就放出來了。因?yàn)橥恋厥莾?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有地價(jià)上漲預(yù)期，而且變現(xiàn)容易。在這一模式下，地方融資平臺(tái)負(fù)債和土地出讓收入互為依托、彼此強(qiáng)化，在財(cái)政預(yù)算收入以外，極大地補(bǔ)充了地方政府的“流動(dòng)性”，進(jìn)而得以展開產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新城新區(qū)的投資建設(shè)。
但是當(dāng)房地產(chǎn)形勢(shì)逆轉(zhuǎn)，原本環(huán)環(huán)相扣、嚴(yán)絲合縫的鏈條就出現(xiàn)了裂痕，而且這道裂痕某種程度上是難以彌合的。在此背景下，地方政府不免犯難，原來形勢(shì)一片大好時(shí)大手筆借錢，對(duì)貸款期限和資金價(jià)格并沒有特別在意，投融資建設(shè)的攤子也已經(jīng)鋪開了。如今土地賣不出去，融資平臺(tái)貸款被收緊，結(jié)果回頭一看發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)借的錢馬上就要還了，數(shù)目還不小。
根據(jù)此前的審計(jì)報(bào)告，截至2013年上半年，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中，2015年到期需償還近1.86萬億元。這就是中央啟動(dòng)“萬億地方債置換”的宏觀背景。萬億地方債置換，簡(jiǎn)而言之就是中央幫把手，給地方一定額度，把原本的短期負(fù)債換成長(zhǎng)期負(fù)債，把原本的高息負(fù)債換成低息負(fù)債，從而緩解地方政府每年的償債壓力。
最近有報(bào)道說地方債置換已經(jīng)啟動(dòng)了，部分地方省份開始發(fā)債準(zhǔn)備，組建債券承銷團(tuán)，招標(biāo)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。在筆者看來，通過置換給予地方政府喘息時(shí)間固然重要，但這頂多算是治標(biāo)，用“時(shí)間”換來改革“空間”，構(gòu)建全新的地方舉債機(jī)制，借以撬動(dòng)更深入的財(cái)政預(yù)算管理體制改革，方是治本之策。
中央之所以三令五申，收緊地方平臺(tái)融資，是因?yàn)檫@樣的投融資機(jī)制已弊端盡顯。地方融資平臺(tái)原先借錢容易，一方面是因?yàn)橛型恋刭Y產(chǎn)等抵押物，“有糧在手”；另一方面則是因?yàn)橛械胤截?cái)政的隱形擔(dān)保，“有恃無恐”。但融資平臺(tái)的問題是預(yù)算軟約束，對(duì)資金期限和價(jià)格不敏感，而且借債行為和信息披露高度不透明，風(fēng)險(xiǎn)泡沫會(huì)吹多大你都不知道，所以中央才下決心一定要把底摸清楚，節(jié)制地方的舉債沖動(dòng)。
破舊是為了立新。中央其實(shí)已經(jīng)明確了立新方向，“堵后門，開正門”，建立地方政府自主發(fā)債機(jī)制。地方政府若想通過自主發(fā)債籌措資金，就必須曬出負(fù)債規(guī)模、舉債用途、如何管理、如何償還等重要信息，由投資者判斷風(fēng)險(xiǎn)收益，將決策權(quán)和定價(jià)權(quán)還給市場(chǎng)，防止地方政府拍腦袋決策，盲目上項(xiàng)目。這樣也便于地方人大對(duì)政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督，倒逼地方政府“愛惜羽毛”，維持一份健康的資產(chǎn)負(fù)債表，加快財(cái)政預(yù)算管理體制改革的步伐，使地方財(cái)政運(yùn)行更加透明化、陽(yáng)光化。當(dāng)然，地方自主發(fā)債必須堅(jiān)持“自發(fā)自還”，逐步弱化中央財(cái)政的兜底責(zé)任，同時(shí)加快建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政收支體制，重構(gòu)央地關(guān)系。
時(shí)間窗口已經(jīng)打開，接下來就看能否“改”出一片新空間了。