立法是國(guó)家的重要政治與法律活動(dòng)，立法法是國(guó)家立法權(quán)力配置的“小憲法”，2015年修改通過(guò)的立法法中，地方立法權(quán)的擴(kuò)大是重要亮點(diǎn)。
新立法法將市一級(jí)的立法主體范圍從原來(lái)的省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市，擴(kuò)展到所有設(shè)區(qū)的市。目前全國(guó)設(shè)區(qū)的市284個(gè)，在立法法修改之前，只有49個(gè)設(shè)區(qū)的市享有地方性法規(guī)的立法權(quán)，現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市都享有了立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)不僅包括地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，還包括地方政府制定政府規(guī)章的權(quán)力。
設(shè)區(qū)的市獲得更多的立法權(quán)意味著賦予了地方更多的立法自主權(quán)，目的在于激活和調(diào)動(dòng)地方的積極性。但是，地方立法權(quán)的擴(kuò)大存在的隱憂，也值得我們加以重視和思考。
地方立法權(quán)的擴(kuò)大化會(huì)導(dǎo)致立法的“浪費(fèi)”。中央與地方之間立法權(quán)限的配置存在多種模式，從功能的角度來(lái)看，我國(guó)地方性立法的功能，一方面是為了細(xì)化或者具體化中央立法的相關(guān)規(guī)定，另一方面是為了適應(yīng)不同地方的具體需求。從后者來(lái)看，地方立法權(quán)的擴(kuò)大具有正面意義，但是從前者來(lái)看，地方立法的過(guò)多層級(jí)可能會(huì)導(dǎo)致立法的“浪費(fèi)”，諸如在地方立法中經(jīng)常出現(xiàn)的立法重復(fù)現(xiàn)象，同樣的立法條款從中央的法律到省級(jí)的條例，再到較大的市的規(guī)定中反復(fù)出現(xiàn)，這種立法重復(fù)在很大程度上抵消了地方立法在具體化上級(jí)法律中回應(yīng)地方性需求的正面功能。除此之外，當(dāng)前立法中的“單線”現(xiàn)象嚴(yán)重，中央的某部法律，會(huì)在不同層級(jí)的地方立法中再次具體化，那么在上級(jí)法律已經(jīng)具有明確具體的操作條款時(shí)，依然為了適應(yīng)“單線”需要而再次立法。在上述情況不改變的情況下，地方立法主體的擴(kuò)大化會(huì)加重這種立法“浪費(fèi)”。
地方立法權(quán)的擴(kuò)大化會(huì)加重“選擇性”立法。之所以說(shuō)加重，是因?yàn)檫@種“選擇性”立法在地方立法中一直存在。無(wú)論是地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，還是地方人民政府制定政府規(guī)章，都是立法權(quán)的具體運(yùn)行。在立法權(quán)無(wú)法受到民眾意志的約束時(shí)，立法主體更愿意制定能夠帶來(lái)收益的條款，諸如收費(fèi)、罰款等獲益條款，并且制定的可操作性和執(zhí)行性都很強(qiáng)，但是對(duì)于需要支出成本的條款，諸如維護(hù)河道、環(huán)境保護(hù)等損益條款，往往會(huì)制定得較為籠統(tǒng)和抽象，導(dǎo)致在執(zhí)行中處于無(wú)法實(shí)施的狀態(tài)。盡管有人主張地方立法權(quán)的擴(kuò)大化會(huì)給地方戴上緊箍咒，逼迫其走上法治化的軌道，但是這種擴(kuò)大何嘗不會(huì)導(dǎo)致上述“選擇性”立法的進(jìn)一步加重，并且有了“名正言順”的理由。
地方立法權(quán)的擴(kuò)大化會(huì)導(dǎo)致“法令滋彰”，破壞法制統(tǒng)一。立法主體的增加自然會(huì)導(dǎo)致立法數(shù)量的增長(zhǎng)，但這是否會(huì)破壞法制統(tǒng)一，需要看是否存在快速有效的事后審查機(jī)制。在我國(guó)，這種事后審查機(jī)制并不盡如人意，甚至很難適應(yīng)立法發(fā)展的需要。盡管在地方立法中，賦予了省、直轄市和自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行事先性合法審查的權(quán)力，但是這種審查并不能完全排查掉違背立法法的情況。在此情況下，現(xiàn)有的事后審查機(jī)制難以有效、較快地解決地方性立法中對(duì)公民權(quán)利的侵害。如果有更多的“不合格”法律出臺(tái)，那么擴(kuò)大地方立法權(quán)的做法將不會(huì)產(chǎn)生正效應(yīng)，而是給公民戴上不必要的枷鎖。
地方立法權(quán)的擴(kuò)大的宗旨和初衷并沒(méi)有錯(cuò)，但任何制度都不是孤立存在的，都需要在一個(gè)制度系統(tǒng)中發(fā)揮作用，那么就需要為地方立法權(quán)的擴(kuò)大戴上“籠頭”，并配上合適的“馬鞍”，才能保證地方立法權(quán)功能的正常發(fā)揮。
(作者系吉林大學(xué)法學(xué)院副教授)