法眼看公務(wù)員跳槽(鑒政)
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有公務(wù)員辭職，是市場經(jīng)濟(jì)條件下人才自由流動(dòng)的一種正�，F(xiàn)象，公務(wù)員的職業(yè)選擇應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬�，其合法�?quán)利應(yīng)予保護(hù)。但如何區(qū)分人才的正常流動(dòng)和官員潛在的利益交換？如何完善相關(guān)法規(guī)政策？是法治政府建設(shè)亟待認(rèn)真解決完善的問題。
今年春節(jié)之后的3月，對(duì)于曾被認(rèn)為端著“金飯碗”的公務(wù)員群體來說頗不平靜。
3月11日美國某律師事務(wù)所宣布，近期剛剛從中國國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督與反壟斷局辭職的一位工作人員加入了該事務(wù)所反壟斷和競爭法業(yè)務(wù)部，引起社會(huì)的關(guān)注。
近期，不時(shí)傳出有國家機(jī)關(guān)或地方官員跳槽。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制更加完善的當(dāng)下，跳槽本不稀奇，個(gè)人選擇也無可厚非。而人們關(guān)心的，是有的曾經(jīng)在關(guān)鍵崗位供職的人士，他們跳槽，是否會(huì)對(duì)國家利益、公共利益帶來損失？是否會(huì)因?yàn)槟承芭簲嘟z連”的關(guān)系造成不正當(dāng)競爭？
正當(dāng)權(quán)利與“神仙下凡”
全國政協(xié)委員、中國人事科學(xué)院原院長吳江強(qiáng)調(diào)：“公務(wù)員的離職首先是公務(wù)員法賦予公務(wù)員的正當(dāng)權(quán)利�！�
“當(dāng)前公務(wù)員的離職應(yīng)當(dāng)視為正常現(xiàn)象。”吳江認(rèn)為，從歷史上看每逢經(jīng)濟(jì)政策利好、改革力度加大的時(shí)期，公務(wù)員群體的離職數(shù)量就會(huì)出現(xiàn)上升。當(dāng)前公務(wù)員中離職現(xiàn)象主要集中于青年群體，這與前一階段盲目“公務(wù)員熱”現(xiàn)象之后的消化、調(diào)整有關(guān)�，F(xiàn)在的年輕人更注重個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，加之政府打破壁壘、擠壓灰色空間的改革成效又開始顯現(xiàn)，“公務(wù)員”這三個(gè)字不再具備太多身份和特殊的優(yōu)勢，進(jìn)而正在回歸為正常的社會(huì)職業(yè)選擇。
然而，在普通公務(wù)員之外，掌握一定決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部的跳槽往往較為敏感，而這主要與人們對(duì)“期權(quán)腐敗”和利用影響力參與腐敗的疑慮有關(guān)。
“期權(quán)腐敗”，就是領(lǐng)導(dǎo)干部在位時(shí)以權(quán)謀私，留待退休或離職后以各種形式兌現(xiàn)“回報(bào)”，因有人將其類比于商業(yè)上的“期權(quán)交易”而得名。與之相關(guān)聯(lián)的，我國刑法也同時(shí)有“利用影響力受賄罪”的相關(guān)規(guī)定，如果離職的國家工作人員利用其原職權(quán)或者地位形成的便利條件，來影響其原來的同事、下屬等其他國家工作人員為請(qǐng)托人謀取不正當(dāng)利益，同樣構(gòu)成犯罪�！霸谌毡荆@種現(xiàn)象被稱作‘神仙下凡’�！眳墙f，“神仙下凡還是神仙，不坐在神壇上不意味著不能左右神壇。”
如何區(qū)分人才的正常流動(dòng)和官員潛在的利益交換？如何完善相關(guān)法規(guī)政策，從而避免無序和損失？正在成為一個(gè)亟須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題，也是法治政府建設(shè)必須加以重視的課題。
從業(yè)限制“不會(huì)過期”
從2006年起施行的公務(wù)員法對(duì)辭職辭退有專章予以規(guī)定，尤其是在“法律責(zé)任”一章中特別規(guī)定了公務(wù)員離職后的從業(yè)限制。公務(wù)員法第102條規(guī)定：“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動(dòng)。”
公務(wù)員的離職從業(yè)限制不是個(gè)新鮮事物，在中國古代的吏治文化中就有諸如“南人官北，北人官南”的任職回避的傳統(tǒng)。離職從業(yè)限制在法律制度的層面之外，有了一層“避嫌”的職業(yè)倫理的色彩。
“但這絕不是‘競業(yè)禁止’”，吳江認(rèn)為所謂“競業(yè)禁止”是一個(gè)商業(yè)活動(dòng)中的概念，其出發(fā)點(diǎn)是防止商業(yè)競爭對(duì)手之間的利益沖突，“規(guī)定公務(wù)員離職從業(yè)限制的出發(fā)點(diǎn)是為了防止損害國家利益和公共利益，比如違反國家保密制度、影響政策制度的公平公正等�！�
因此，曾參與公務(wù)員法起草的吳江表示，即使是“領(lǐng)導(dǎo)三年，普通公務(wù)員兩年”的時(shí)間限制，也僅僅只是從法律上在權(quán)力和營利性活動(dòng)之間做出了一個(gè)適當(dāng)分隔，但并不意味著這一間隔就足以防止諸如“期權(quán)腐敗”等權(quán)錢交易的發(fā)生，更不意味著就可以和商業(yè)上的“競業(yè)禁止”一樣，一旦過了限制期就不再受到約束。如果離職官員與原職務(wù)有關(guān)的行為可能影響到國家利益和公共利益，“限制就不會(huì)過期。”吳江說。
離職監(jiān)督失之于松
“我國現(xiàn)行公務(wù)員法中已有的一些制度和規(guī)定，其實(shí)在現(xiàn)實(shí)中并沒有得到很好地落實(shí)�！眹倚姓䦟W(xué)院教授任進(jìn)表示，盡管官員離職的從業(yè)限制在制度設(shè)計(jì)層面較企業(yè)高管更為嚴(yán)格，但在實(shí)際執(zhí)行中卻還存在失之于松的現(xiàn)象。
現(xiàn)行的公務(wù)員法對(duì)官員離職的監(jiān)督主要設(shè)置兩道“關(guān)卡”：第一道“關(guān)卡”是官員的離職審批，公務(wù)員要辭去公職的，任免機(jī)關(guān)在接到書面申請(qǐng)之后，應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)予以審批，其中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員辭去公職的申請(qǐng)，則審批時(shí)間延長為90天；第二道“關(guān)卡”是違反從業(yè)限制的處罰，即先由公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正，逾期不改正的，則由工商行政管理部門沒收違法所得，并對(duì)接收單位責(zé)令清退和處以罰款。
任進(jìn)表示，一旦官員離開公務(wù)員隊(duì)伍，再由組織或人事部門責(zé)令改正，則其實(shí)際效果有待商榷。與此同時(shí)，分“發(fā)現(xiàn)”與“查處”兩個(gè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了發(fā)現(xiàn)問題的機(jī)關(guān)沒有查處的權(quán)力，而負(fù)責(zé)查處的部門又沒有發(fā)現(xiàn)的義務(wù)，令規(guī)定有淪為“僵尸條款”之虞�！拔业焦ど滩块T上課時(shí)，甚至發(fā)現(xiàn)幾乎沒人知道他們還有公務(wù)員法賦予的這項(xiàng)權(quán)力�！�
吳江認(rèn)為現(xiàn)在至少可以在“第一道關(guān)”上多做文章。這要求一方面準(zhǔn)備辭職的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)向主管部門自覺做出承諾，另一方面組織人事主管部門也應(yīng)當(dāng)對(duì)人員去向有所了解與跟蹤，對(duì)于認(rèn)為存在不應(yīng)批準(zhǔn)離職的情形，尚有嚴(yán)格把關(guān)調(diào)檔、轉(zhuǎn)人事關(guān)系等環(huán)節(jié)的可行手段來加以限制。
看緊“旋轉(zhuǎn)門”
有學(xué)者觀點(diǎn)認(rèn)為公務(wù)員法第102條關(guān)于離職從業(yè)限制的規(guī)定屬于“旋轉(zhuǎn)門條款”，形象地描述了個(gè)人在公共部門和私人部門之間雙向的轉(zhuǎn)換角色、穿梭交叉。
但事實(shí)上，我國現(xiàn)行的規(guī)章制度還主要是著眼于規(guī)范公務(wù)員的向外流出。特別是在職業(yè)技能相近的法律職業(yè)內(nèi)部，由于人員流動(dòng)更為頻繁，因而制度也相對(duì)更為完善。我國的法官法就規(guī)定：“法官從人民法院離任后二年內(nèi)，不得以律師身份擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人。”并且，法律更進(jìn)一步要求法官一旦“下�！保筒坏迷俅碓温毞ㄔ簩徖淼陌讣�。類似的地區(qū)回避和從業(yè)期限限制的規(guī)定也出現(xiàn)在檢察官法和律師法中。
從全球范圍來看，“旋轉(zhuǎn)門”在各國政府面前都是一道難題。一味強(qiáng)調(diào)緊閉“旋轉(zhuǎn)門”，也會(huì)引發(fā)不小的副作用：一方面，公務(wù)員的合理有序流動(dòng)本身也是其新陳代謝的基本需要，也是優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、拓寬吸引優(yōu)秀人才渠道的基本途徑；另一方面，若公務(wù)員被身份或職位的僵化過度束縛，容易沾染職業(yè)官僚的沉沉暮氣，既不利于增強(qiáng)政府組織的生機(jī)和活力，也不利于公務(wù)員個(gè)人的職業(yè)規(guī)劃與價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
記者采訪中，專家普遍認(rèn)為，官員離職從業(yè)限制中最為關(guān)鍵、也最讓人頭疼的就是如何界定公務(wù)員法第102條所說的“與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)”？由于公務(wù)員法沒有做出更為細(xì)致的規(guī)定，則對(duì)這個(gè)規(guī)定予以解釋的寬嚴(yán)尺度就掌握在了具體受理辭職申請(qǐng)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)手里。吳江認(rèn)為，從程序上對(duì)解釋過程加以規(guī)范就尤為必要：先由所在單位根據(jù)實(shí)際情況直接加以明確；如果自己不清楚，則請(qǐng)示相關(guān)公務(wù)員主管部門。而中國社科院廉政研究中心副秘書長高波則認(rèn)為，建立利益沖突的評(píng)估機(jī)制勢在必行。
“總之，把握的一個(gè)底線就是鼓勵(lì)市場經(jīng)濟(jì)條件下人才的自由流動(dòng)，但不能以犧牲國家利益和公共利益為代價(jià)�！眳墙f。本報(bào)記者 張 璁