法院向人大匯報工作的傳統(tǒng)做法雖然符合《中華人民共和國憲法》以及相關組織法的規(guī)定，卻與十八大以來推行的法院體制改革思路不相一致：無法確立審判責任主體，導致審判權的行政化和地方化，從而使法院和法官的獨立審判權難以得到落實。因此，應該改革法院向人大匯報工作的傳統(tǒng)方式，以保障審判權的獨立行使
□張澤濤
黨的十八屆三中全會報告中明確指出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施�！笔舜笠詠恚醒胄乱惠喎ㄔ后w制改革的總體思路是：建立權責明晰的司法權力運行機制，“讓審理者裁判，由裁判者負責”，從而革除審判權的行政化和地方化現象。筆者認為，法院向人大匯報工作的傳統(tǒng)做法雖然符合《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“憲法”)以及相關組織法的規(guī)定，卻與十八大以來推行的法院體制改革思路不相一致：無法確立審判責任主體，導致審判權的行政化和地方化，從而使法院和法官的獨立審判權難以得到落實。因此，應該改革法院向人大匯報工作的傳統(tǒng)方式，以保障審判權的獨立行使。
法院向人大匯報工作合憲與違憲的澄清
法院向人大匯報工作合憲還是違憲，既是最根本的憲政問題，也是貫徹十八大以來法院體制改革思路必須首先澄清的問題。有學者認為，法院向人大匯報工作違憲。因此，有必要對認為法院向人大匯報工作違憲的觀點及其理由予以澄清。法院向人大匯報工作違憲的學者的理由是：
第一，1982年“憲法”第128條只規(guī)定法院應該對人大負責，并沒有要求法院應該向人大匯報工作，這表明“負責并報告工作”和“負責”是有明顯區(qū)別的，在立憲者的心目中似乎是想通過不規(guī)定“報告工作”來明確對“報告工作”的排斥。
第二，1982年“憲法”立憲者的本意就是不要求法院向人大匯報工作。首先，前三部憲法均規(guī)定法院必須向人大匯報工作，而1982年“憲法”無此規(guī)定。參加過建國以來歷部憲法的起草和修改工作的張友漁教授指出：“……法院、檢察院的工作、性質不同，可以作工作報告，也可以不作工作報告”�！安灰擞残砸�(guī)定必須作工作報告，但也不能硬性規(guī)定不作工作報告。”
第三，普通法修改憲法有違憲之嫌。雖然1982年“憲法”沒有規(guī)定法院必須向人大匯報工作，但是“法院組織法”第17條、《全國人民代表大會議事規(guī)則》(以下簡稱“議事規(guī)則”)第30條、《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》(以下簡稱“常務委員會議事規(guī)則”)第22條均明確規(guī)定：人民法院應該對人大負責并向其匯報工作。因此，雖然法院向人大匯報工作的做法有法律依據，但是普通法修改憲法有違憲之嫌。
基于上述三點理由，上述學者一致認為，法院向人大匯報工作違憲。但是，筆者在查閱1982年修改“憲法”時的相關資料后認為，上述學者的觀點及其理由難以成立。
第一，事實與上述學者的理由相反，1982年“憲法”制定者的本意即是加強人大對法院審判活動的監(jiān)督。1982年“憲法”第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”對此，時任全國人大委員長彭真同志對此的解釋是，這樣修改有利于加強黨對司法工作的領導和人民代表大會對司法的監(jiān)督。因此，筆者認為，“議事規(guī)則”、“常務委員會議事規(guī)則”、“法院組織法”三大普通法中規(guī)定法院必須向人民代表大會負責并匯報工作，恰恰與1982年“憲法”的立法精神——強化人大及其常委會對法院的審判權進行監(jiān)督是相一致的，體現了立法者的本意。
第二，雖然1982年“憲法”第128條并沒有規(guī)定法院必須向人大匯報工作，但筆者認為，不能據此就認為立法者是試圖從邏輯上將法院向人大匯報工作從憲法規(guī)定上予以排除。因為從字面和語義分析，“負責”和“負責并報告工作”之間是包容的，從廣義講，“報告工作”可視為“負責”的一種具體方式。
第三，全國人民代表大會及其常務委員會通過立法闡釋憲法的基本精神和各項規(guī)定的含義，是我國解釋“憲法”的最主要的方式。由于“議事規(guī)則”、“常委會議事規(guī)則”和“法院組織法”都是由全國人民代表大會及其常務委員會制定的，它們無論從字面上、語義上還是立法意圖上，都與1982年“憲法”相吻合。
第四，從制定“憲法”的理論基礎與立法淵源來看，法院向人大匯報工作似乎是其應有之義。首先，馬克思列寧主義毛澤東思想是制定“憲法”的理論基礎。馬克思主義者所設計的政體本質上就是主張人民代表機關享有至高無上的權力。其次，法院向人大匯報工作是與“憲法”的立法淵源是相一致的。劉少奇在1954年“憲法”草案的報告中明確指出：“我們所走過的道路就是蘇聯走過的道路，憲法關于人民代表大會制度的規(guī)定就是革命根據地建設的經驗，并參照蘇聯各人民民主共和國的經驗制定的�！�1918年7月4日蘇聯制定的第一部憲法明確規(guī)定：“人民通過作為蘇聯政治基礎的人民代表蘇維埃行使國家權力。其他一切國家機關受人民代表蘇維埃的監(jiān)督并向其人民代表蘇維埃報告�！痹摬繎椃ㄖ袑⑿惺箤徟袡嗟姆ㄔ和耆曌髌胀ǖ膰覚C關。1954年“憲法”以及前蘇聯的歷部憲法是1982年“憲法”的立法淵源，因此，從1982年“憲法”的立法淵源上來看，法院向人大匯報工作應該是其應有之義。
法院向人大匯報工作與司法改革是否沖突
十八大以來，法院體制改革的目標是建立“權責明晰的司法權力運行機制”，但是，筆者認為，雖然法院向人大匯報工作符合“憲法”規(guī)定，但是，法院向人大匯報工作的傳統(tǒng)做法會導致無法確定審判責任主體，會導致權責歸屬不明，從而難以貫徹新一輪司法改革的總體思路。
根據憲法學的基本理論，國家機關及其工作人員在行使職權、履行職務時，均應對其后果負責。但是，憲法學上的通行的理論是無法解決法院的責任制問題。
首先，法院不應該實行首長負責制。其理由如下：一，從審判權運行的基本法理來看，審判獨立是實現審判公正賴以存在的前提。法院院長雖然負責本院日常的行政工作，但是卻不能對法官審理案件的具體活動產生任何影響。二，從我國的現行立法規(guī)定尤其是十八大以來的司法改革總體思路來看，已經明確地否定了法院不應該采取首長負責制，承擔司法責任的主體只能是具體審理和裁判案件的法官。三，法院不能采取集體負責制。因為法院實行的是審判委員會集體領導的制度，推論出法院實行的不是法官個人責任制而是集體責任制說法是欠妥當的。
其次，法院向人大匯報工作會導致審判權的行政化和地方化。理由如下：
第一，同一法院內部的行政化。從法院內部的組織形態(tài)來看，法院工作報告被人大否決，只能由法院院長對此承擔責任，也就是由院長對本院所有法官的審判活動承擔責任。這本質上就是在法院推行首長負責制，使院長成為本院權責的最終承受者。另外，首長負責制還有可能將審判委員會的權力虛置，使審委會這一按照民主集中制進行決策的結構異化為院長個人的“一言堂”。
第二，上下級法院之間的行政化。如果最高人民法院院長的工作報告被否決，這就意味著人大代表對全國法院系統(tǒng)的整體不滿意，此時，也只能由最高人民法院院長承擔責任，這樣的后果必然會導致上級法院異化成下級法院的領導機關。
第三，法院轄區(qū)內審判權的行政化和地方化。司法權與行政權相比，更少地方化色彩，但是，法院向同級人大匯報工作的傳統(tǒng)做法，則不可避免地使得統(tǒng)一法院轄區(qū)內的行政化和地方化。
應該完善法院向人大匯報工作的傳統(tǒng)做法
筆者認為，為了切實貫徹中央關于法院體制改革的總體思路，設置符合審判權運行規(guī)律的司法體制，隨著司法體制改革部署的逐步推進，應該完善法院向人大匯報工作的傳統(tǒng)做法。
第一，逐步取消縣、市人民法院向同級人大匯報工作的傳統(tǒng)做法。鑒于縣、市法院的人、財、物地方黨委和地方政府，同級人大對法院院長、庭長以及法官的遴選與罷免已經不能產生任何影響，在上述前提下，若要求縣、市法院繼續(xù)采取傳統(tǒng)方式向同級人大匯報工作，已無任何實質意義。
第二，改革最高人民法院、高級人民法院向同級人大匯報工作的傳統(tǒng)方式。鑒于“憲法”以及“法院組織法”、“議事規(guī)則”以及“常務委員會議事規(guī)則”中只規(guī)定了法院向人大匯報工作，而對匯報的方式卻沒有作出明確規(guī)定，因此，改革最高人民法院、高級人民法院向同級人大匯報工作的傳統(tǒng)方式并無法律上任何障礙。對此，筆者建議，應該明確法院向人大匯報工作的內容主要限于年度經費的預決算以及執(zhí)行情況、法官隊伍的管理等等。
(作者為中央民族大學法學院院長)