《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 肖翊 攝
《大氣污染防治法》 應(yīng)該怎么修？
環(huán)保公益組織“中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟”提出四大建言
1987年中國(guó)頒布了大氣污染防治領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律文件《大氣污染防治法》(下稱《大氣法》)，后根據(jù)需要先后在1995年、2000年作出修改。《大氣法》前兩次修訂分別間隔8年和5年的時(shí)間，而從第二次修訂到現(xiàn)在已經(jīng)有15年的時(shí)間。
在嚴(yán)峻的空氣污染挑戰(zhàn)面前，需要再次審視這項(xiàng)法律：哪些方面還需要加強(qiáng)和完善？哪些法律障礙還需要解決？ 如何更快地大幅減少污染，換來(lái)更清潔的空氣？
2014年12月22日， 新修訂的《大氣法》首次提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議�！吨袊�(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》從多個(gè)渠道獲悉，《大氣法》修訂將有望在今年完成。由清華大學(xué)、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院、環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心、復(fù)旦大學(xué)、 南京大學(xué)、北京師范大學(xué)、環(huán)保部環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)、環(huán)保部機(jī)動(dòng)車排污監(jiān)控中心、中國(guó)人民大學(xué)等十家中國(guó)清潔空氣領(lǐng)域的核心科研院所發(fā)起成立的中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟日前發(fā)布《大氣法修訂建議匯編》(下稱“《建議》”)報(bào)告。
中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，發(fā)布《建議》是希望突出《大氣法》修訂中需要關(guān)注的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，并收集整理多方的建議，希望可以引發(fā)更廣泛和深入的討論，為法律修訂提供有益的參考。
建言一
空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可否5年一評(píng)估
——之前的標(biāo)準(zhǔn)16年未更新
《建議》認(rèn)為首先應(yīng)該建立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更新的長(zhǎng)效機(jī)制�，F(xiàn)行的《大氣法》僅規(guī)定“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定和公布國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，并未規(guī)定一個(gè)明確的評(píng)估和更新機(jī)制。之前的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在1996年修訂的，16年后才更新，而在這16年間，影響我國(guó)空氣質(zhì)量的主要污染物以及空氣質(zhì)量對(duì)公眾的健康影響均發(fā)生了較大改變，標(biāo)準(zhǔn)的更新在管理對(duì)公眾健康有重要影響的PM2.5污染上顯得有些滯后。因此建議《大氣法》修訂中應(yīng)確立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估和更新機(jī)制，如規(guī)定至少每5年評(píng)估一次是否需要修訂標(biāo)準(zhǔn)，并確保評(píng)估過(guò)程和結(jié)果的公開及多方參與。
建言二
完善企業(yè)排污許可證制度
——只有新建期審批，缺少運(yùn)營(yíng)期監(jiān)管
《建議》認(rèn)為，現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定了排污許可證制度，但目前尚無(wú)更詳細(xì)的規(guī)定。實(shí)踐中，排污許可證制度是隨著總量控制制度的建立而逐漸形成的，其制度形式和監(jiān)管方式主要通過(guò)地方試點(diǎn)摸索而成，加上地方環(huán)境管理能力的限制，排污許可證制度并沒有發(fā)展成為全面系統(tǒng)的監(jiān)管手段，而是淪為簡(jiǎn)單的“發(fā)證—換證”流程，加之欠缺與其他環(huán)境管理制度的有機(jī)結(jié)合，因此未能有效服務(wù)于大氣污染源的有效監(jiān)管。
專家呼吁，排污許可證制度是發(fā)達(dá)國(guó)家行之有效的一種污染源監(jiān)管制度，中國(guó)學(xué)了差不多20年了，但到現(xiàn)在沒弄懂、沒學(xué)會(huì)。在《大氣法》修訂中，應(yīng)該對(duì)排污許可證制度予以完善，將其作為規(guī)范企業(yè)排污和政府監(jiān)管的核心制度。
“目前的排污許可證僅僅是一張紙，而且是主要針對(duì)企業(yè)或者建設(shè)項(xiàng)目在新建期的一個(gè)前置的審批。目前我們非常缺乏企業(yè)和項(xiàng)目已經(jīng)完成審批、進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后的監(jiān)管�！敝袊�(guó)清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，美國(guó)的排污許可證詳細(xì)記錄企業(yè)運(yùn)營(yíng)期間所有的排污設(shè)施和排污情況、各個(gè)排污設(shè)施所用的排污標(biāo)準(zhǔn)等信息，方便執(zhí)法人員對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。目前我們沒有這樣的監(jiān)管體系，企業(yè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之后的管理要求非常少。應(yīng)該將排污許可證制度真正落實(shí)，使企業(yè)在運(yùn)營(yíng)階段受到很有效的監(jiān)管。
“我們業(yè)內(nèi)有一個(gè)玩笑：排污許可證制度之所以沒有被好好地推行，是因?yàn)榉g有問(wèn)題，翻譯成了‘許可證’，這樣就讓大家認(rèn)為這是一個(gè)項(xiàng)目上馬之前必須要獲得的一紙證件，獲得之后就安全了�！苯夂榕d說(shuō)，中國(guó)要推行排污許可證制度，要把“許可證”的概念轉(zhuǎn)變，它不僅是項(xiàng)目上馬的時(shí)候要用的，而且是對(duì)項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的一套管理機(jī)制。
建言三
應(yīng)責(zé)令污染者治污，賠償受害者
——變“抓人關(guān)門”的處罰老路，為賠償終身制
按照現(xiàn)行的《大氣法》，最高處罰金額是針對(duì)造成嚴(yán)重空氣污染事故的，“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”。在此次送審的《大氣法》修訂稿中，這一條款已被取消。如何扭轉(zhuǎn)“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象，是社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。
環(huán)保部原總工程師、中國(guó)工業(yè)環(huán)保促進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)楊朝飛認(rèn)為，修訂《大氣法》，解決違法成本低、守法成本高的問(wèn)題，有幾個(gè)原則要遵循：一是針對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)，所征收的環(huán)境稅費(fèi)一定要高于其治理成本，否則企業(yè)在治理污染上是沒有積極性的；二是環(huán)境損害必須要賠償，這種責(zé)任是終身的、不可推卸的，日本發(fā)生水俁病已經(jīng)50年了，排污的企業(yè)到現(xiàn)在還在賠償；三是必須沒收違法者的非法所得，污染環(huán)境那部分的非法所得通過(guò)計(jì)算要全部沒收，讓違法者付出高昂的成本，甚至傾家蕩產(chǎn)。
另外，國(guó)外對(duì)責(zé)任者的認(rèn)定是越多越好，因?yàn)樾纬纱蟮沫h(huán)境污染不是一個(gè)老板、一個(gè)企業(yè)賠得起的，相關(guān)連帶責(zé)任人，包括給企業(yè)貸款的銀行、保險(xiǎn)公司，從企業(yè)分過(guò)紅的股東，只要是企業(yè)造成環(huán)境污染事件，直接責(zé)任人賠償不起的時(shí)候，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、投資方等都要連帶追究。
楊朝飛告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，此次《大氣法》修訂，對(duì)于執(zhí)法部門來(lái)說(shuō)是一個(gè)很重要的法律武器，但在執(zhí)法中要轉(zhuǎn)變一種觀念，過(guò)去我們執(zhí)法，誰(shuí)違法了，就嚴(yán)厲處罰誰(shuí)，該罰款的罰款，該判刑的判刑，但是我們的環(huán)境法治是為了解決大氣污染，把企業(yè)罰破產(chǎn)了，把負(fù)責(zé)人抓起來(lái)了，最后的污染由誰(shuí)治理呢？污染受害者的損失由誰(shuí)賠償呢？
“解決環(huán)境問(wèn)題，不能僅僅滿足于罰款和對(duì)有關(guān)責(zé)任人處罰，要讓老百姓受到的損失得到補(bǔ)償。我們的法律有很大的缺陷，對(duì)環(huán)境責(zé)任的認(rèn)定有缺陷，把人處理完了，案件就算完了�！睏畛w說(shuō)。
建言四
解決環(huán)保執(zhí)法缺錢、缺人難題
——環(huán)保部門應(yīng)單設(shè)大氣防治機(jī)構(gòu)
楊朝飛表示，現(xiàn)在我們國(guó)家的環(huán)保執(zhí)法面臨一個(gè)很大的尷尬，即違法的人多，但是環(huán)境執(zhí)法不到位。環(huán)境執(zhí)法不到位將帶來(lái)兩個(gè)方面的社會(huì)不公平：一是在排污者與污染受害者之間出現(xiàn)了不公平的問(wèn)題，排污者獲得了超額的利益，而污染受害者卻承擔(dān)了環(huán)境的代價(jià)；二是在排污者之間也出現(xiàn)了不公平的問(wèn)題。
在很多專家看來(lái)，環(huán)境執(zhí)法不到位，原因很大程度上在于缺少具備相應(yīng)素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心政策部主任沈曉悅告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，企業(yè)肆意違法的成本低、環(huán)保部門壓力大，執(zhí)法能力不足�？h一級(jí)的環(huán)保部門由于編制問(wèn)題缺乏人員、技術(shù)、知識(shí)儲(chǔ)備�！拔覈�(guó)的公務(wù)員編制對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)是各個(gè)部門總量控制的，環(huán)保部門要增加就必須要?jiǎng)e的部門減少，所以雖然環(huán)保部門呼吁了很久，但是還是控制得很嚴(yán)格�！鄙驎詯傉f(shuō)。
《建議》認(rèn)為空氣質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)指導(dǎo)決策的原則，推行空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃管理的模式。若要決策有較好的科學(xué)基礎(chǔ)，則需要大量專業(yè)的技術(shù)人員和專家的支持，包括監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析人員、空氣質(zhì)量模型技術(shù)人員、經(jīng)濟(jì)專家、能源專家、交通專家等。
解洪興告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，在美國(guó)，國(guó)家環(huán)保部門負(fù)責(zé)大氣相關(guān)工作的政府環(huán)保人員超過(guò)1400人；在州層面，加州大氣資源管理局有近1300人從事空氣質(zhì)量管理相關(guān)工作。相比之下，中國(guó)無(wú)論在中央層面，還是地方層面，從事空氣質(zhì)量管理的人員數(shù)量和美國(guó)相比還有一定差距，有較大的提升空間。
目前，雖然國(guó)家下達(dá)了很多空氣污染治理任務(wù)，并劃撥了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開展空氣污染防治工作，但開展空氣質(zhì)量政策研究和管理的人員數(shù)量卻沒有太大變化。大部分地級(jí)市的環(huán)保局都沒有專門針對(duì)空氣污染的部門，負(fù)責(zé)空氣質(zhì)量管理的人員非常有限。再加上專職科研人員的數(shù)量與能力的缺口大，因此許多工作落實(shí)困難。政府可以考慮在新《大氣法》中提出建立區(qū)域或省級(jí)的空氣質(zhì)量研究中心，并通過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)的形式，推動(dòng)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展，以緩解地方專業(yè)人員短缺的情況。
楊朝飛認(rèn)為，關(guān)于缺錢和缺人，世界各國(guó)也都存在問(wèn)題，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家，如果僅靠政府主管部門來(lái)查處違法也是不夠的。世界上大多數(shù)國(guó)家都是依靠信息公開、依靠群眾來(lái)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督和舉報(bào)�！耙纬赏晟频纳鐣�(huì)治理體系，不能只靠政府�！睏畛w說(shuō)。(《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 張璐晶︱北京報(bào)道)