十二屆全國人大三次會議近日表決通過了關于修改《中華人民共和國立法法》的決定。這部實施15年之久“諸法之法”的首次大修，融入了黨的十八屆三中全會新的改革理念和四中全會全面推進依法治國的藍圖思想，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新的善治契機，是我國立法史上新的里程碑。

　　立法法是規(guī)范立法活動的基本法。立法權是治理體系中權力配置和利益分配的基礎，高質(zhì)量的立法是國家治理現(xiàn)代化的基石，新立法法是法治中國升級版的基石。只有良法才能善治，不能簡單地說有法可依，其實更重要的是有良法可依，因此立法法的修改具有重要意義。新立法法“收”稅權，“放”立法權，“管”行政規(guī)章和司法解釋，在發(fā)揮立法引領和推動作用的同時，解決權力任性的問題，呈現(xiàn)諸多亮點和看點：一是明確了立法權的根本歸屬，強調(diào)享有立法權的人大主導立法工作的體制機制，改變行政主導立法局面，防止立法中的法律案由部門起草過多現(xiàn)象，排除部門和地方利益對立法的影響，堅持科學立法。新法規(guī)定，發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用。二是明確稅收法定原則，新法將稅收的專屬立法權單列，明確稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定，邁出了全面落實稅收法定原則進程中的重要一步。這對于促使行政機關和政府職能部門依法科學合理征稅，規(guī)范政府征稅權，保障公民財產(chǎn)權益，促進收入公平分配具有重要意義。三是多管齊下全面提升立法質(zhì)量、增強法律的針對性和可執(zhí)行性，保障良法善治，建立立法評估機制，體現(xiàn)了我國立法工作的基本任務由加速立法向精細立法轉變，具有重要的里程碑意義。四是科學合理下放地方立法權，促進地方政府因地制宜和獨立自主立法，有利于完善基層社會治理體系，提高基層社會治理能力，推進地方政府社會治理的民主化、法治化、科學化。在地方立法權擴圍的同時，又劃定了邊界。新法規(guī)定，所有設區(qū)的市的人大及其常委會可以就城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項制定地方性法規(guī)。五是規(guī)范地方政府和部門規(guī)章性“紅頭文件”，嚴格規(guī)范兩院制定的司法解釋，加強對規(guī)范性文件的備案審查力度，有利于保證憲法法律的有效實施，有效維護國家法制統(tǒng)一，并促進地方政府和部門依法行政。如新法規(guī)定，地方政府規(guī)章和部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范；不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。六是嚴格控制和規(guī)范授權立法，劃清授權立法邊界，避免“一攬子授權”和“無限期授權”，規(guī)定立法機關特定事項授權在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律，維護立法的專屬性和嚴肅性。七是深入推進科學立法、民主立法、陽光立法，進一步強化社會各界參與立法的機制，堅持開門立法和第三方起草法律等方式，有效地協(xié)調(diào)民主立法與專業(yè)立法。

　　稅收法定是新法的一大亮點。稅收法定原則是指導稅收立法、執(zhí)法、司法、守法環(huán)節(jié)最為重要、最為普遍的基本原則，在保障納稅人權利、規(guī)范政府征稅權方面發(fā)揮著關鍵作用。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要落實稅收法定原則。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出財政稅收是加強重點領域立法中的重要任務。我國現(xiàn)行稅種有18個，其中僅有個人所得稅、企業(yè)所得稅與車船稅等3個稅種是由全國人大及其常委會通過制定法律征收，而稅收收入占比70%左右的剩余15個稅種，是由全國人大授權國務院制定暫行條例征收。這是由于當時經(jīng)濟體制變動較大，不具備等待法律修訂成熟的條件，人大通過兩次授權國務院立法，制定出了大量條例或暫行條例作為征稅依據(jù)。一些暫行條例已經(jīng)暫行了近20年。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，稅收授權立法居于主導地位的現(xiàn)狀與我國法治建設的客觀需求已經(jīng)無法匹配，因缺乏法律的硬性約束，行政稅權出現(xiàn)任性現(xiàn)象，稅收甚至異化為一些地方政府在招商引資過程中開打價格戰(zhàn)的籌碼，落實稅收法定原則已刻不容緩。因此，稅收法定原則是立法法修改的焦點問題。立法法規(guī)定全國人大把立法權收回，以后新稅種開征要首先制定相應法律，調(diào)整稅收征收對象、稅率等也要通過人大立法，這有助于把政府征稅權力關進制度籠子里，保護納稅人權利。

　　稅收法定原則與預決算公開一樣，既是財政之基，更是立國之基。稅收法定最重要的是稅率法定。稅率是稅收的核心要素，它反映了一個稅賦的輕重，稅率的高低也是老百姓看得最直觀的。稅收法定原則包括三個方面：一個是稅種要法定，二是包括稅率在內(nèi)的基本要素要確定，三是征稅程序要合法。此次立法法修訂，經(jīng)過一些爭議和討論，最終明確了稅收要素中最為核心的稅率法定，較為完整、詳細地規(guī)定了稅收基本要素，減少了政府自由裁量的空間，對落實稅收法定原則至關重要。如果不把稅率納入法律規(guī)定，行政機關可能出于部門利益濫用行政權力，任意降低或增加稅率，極大損害稅法權威和公信度。例如，2014年財政部三次提高成品油消費稅稅率，引發(fā)了公眾對其正當性和合法性的質(zhì)疑。法學家認為，從某種意義上看，稅法類似于刑法，限制了相關主體的自由和財產(chǎn)權利，參照刑法的罪刑法定原則，與納稅人權益相關的稅收基本要素必須要以法律的形式明確規(guī)定，沒有相關法律依據(jù)不得開征新稅或任意調(diào)整稅率。反映稅賦輕重的稅率與公民財產(chǎn)權利直接相關，不應該被頻繁調(diào)整。

　　新立法法為國家治理能力現(xiàn)代化提供了新的善治契機，立法要適應改革發(fā)展需求，以法治和改革共同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國財稅改革由稅制改革、預算改革和中央地方關系再調(diào)整三大領域構成。落實稅收法定原則與深化財稅體制改革是一個相輔相成、相互促進的過程。稅收法定原則體現(xiàn)的是我國稅制改革的頂層設計，要在稅收法治下推進稅制改革、在稅制改革中完善稅收法治，把稅收立法決策與稅制改革決策有機統(tǒng)一。稅制改革目標包括營改增繼續(xù)擴圍，完善消費稅制度，逐步提升直接稅比重，研究推進環(huán)境、資源、財產(chǎn)等方面的稅制改革。稅收法治需要在立法方面先完善稅收實體法，將相對比較成熟的稅收條例納入國家立法規(guī)劃；完善稅收程序法，稅收征收管理法要對征稅制度與程序進行細化，規(guī)范稅務機關的征稅行為，與立法法進行合理配合；要實現(xiàn)稅收管理的集約化，降低管理成本，提高管理效率。(辜勝阻莊芹芹方浪 作者辜勝阻系武漢大學教授、全國人大常委會委員、全國人大財經(jīng)委員會副主任委員)