伴隨著“中國煙草”在控?zé)熤驹刚叩呐ο卤徊鸪�，有關(guān)煙草廣告是否應(yīng)該被全面禁止的話題再一次進入公眾視野。
世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》(以下簡稱《框架公約》)在我國生效已近10年，《框架公約》確定的幾項重要原則是：禁止在公共場所、公共交通工具、室內(nèi)工作場所、教育機構(gòu)、衛(wèi)生保健設(shè)施、向兒童提供服務(wù)的場所吸煙；全面禁止煙草廣告、促銷和贊助。
2014年8月和12月下旬，十二屆全國人大常委會對《廣告法》修訂草案進行了兩次審議。
在常委會首次審議和征求意見中，對煙草廣告問題有兩種不同意見：一種意見認為，為了保護人民健康，預(yù)防青少年吸煙，應(yīng)當完全禁止煙草廣告；另一種意見認為，是否全面禁止發(fā)布煙草廣告的問題，要把握、處理好保障健康與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，我國目前不宜全面禁止煙草廣告，但可以進一步作出限制，加強管理，嚴格規(guī)范。
《廣告法》修訂草案二審稿對煙草廣告提出更嚴格的限制要求，對《廣告法》等現(xiàn)有法律法規(guī)對于煙草廣告的禁止和限制性規(guī)定給予了部分完善，將大眾傳播媒介和形式從過去界定的幾種傳統(tǒng)媒介，擴大加入了電子出版物、移動通信網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)。二審稿對煙草廣告的限制，也進一步延伸到，禁止其他商品或服務(wù)的廣告、公益廣告中含有煙草制品相關(guān)內(nèi)容。
草案二審稿在一審稿“禁止設(shè)置戶外煙草廣告”之外，增加了禁止“櫥窗煙草廣告”。此外，把煙草廣告單獨拿出來規(guī)制，把批準煙草廣告的權(quán)限從縣級工商行政管理部門提高到國務(wù)院工商行政管理部門，并且在對煙草廣告的限制要求中增加了禁止低焦油含量和低危害用語的規(guī)定。
開了兩個口子，還能實現(xiàn)全面禁止煙草廣告嗎
2014年12月下旬的十二屆全國人大常委會會議上，全國人大法律委員會在作《廣告法》修訂草案說明時表示，修改過的二審稿，“除了在煙草制品專賣點的店堂室內(nèi)可以采取張貼、陳列等形式發(fā)布經(jīng)國務(wù)院工商行政管理部門批準的煙草廣告，以及煙草制品生產(chǎn)者向煙草制品銷售者內(nèi)部發(fā)送的經(jīng)國務(wù)院工商行政管理部門批準的煙草制品廣告外，其他任何形式的煙草廣告均被禁止”。
這就意味著，正在修訂中的《廣告法》為煙草廣告的發(fā)布開了兩個口子：一是可以在煙草制品專賣點的店堂內(nèi)發(fā)布廣告，二是生產(chǎn)者可以向銷售者內(nèi)部發(fā)送。
閆小培委員針對這一規(guī)定表示，允許在專賣點張貼廣告，等于是為煙草廣告開了一個大口子，因為煙草生產(chǎn)商和煙草行業(yè)完全可以通過增設(shè)專賣點來加大煙草廣告的數(shù)量和煙草廣告的影響。“事實上現(xiàn)在煙草行業(yè)已經(jīng)把專賣點作為煙草促銷的手段和平臺，還是應(yīng)該嚴格禁止在專賣點做廣告�！�
中國政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心特邀研究員于秀艷對中國青年報記者表示，從全球的情況來看，凡法律不禁止的領(lǐng)域一定會出現(xiàn)煙草廣告泛濫現(xiàn)象。由于各國修改立法所禁止的煙草廣告的形式越來越全面，煙草企業(yè)已把售煙點開拓為最后一塊廣告陣地，我國煙草業(yè)也已經(jīng)提出“決戰(zhàn)在終端”的戰(zhàn)略口號。這種情況下允許煙草制品專賣點店堂內(nèi)廣告，無異于順應(yīng)煙草業(yè)“決戰(zhàn)在終端”的營銷戰(zhàn)略。
另外，一旦允許“煙草制品生產(chǎn)者向煙草制品銷售者內(nèi)部發(fā)送的煙草制品廣告”，則無法控制銷售者向潛在的消費者個人分發(fā)，等于為一對一的煙草廣告提供了依據(jù)。
長期關(guān)注我國控?zé)煿ぷ鞯谋本┝x派律師事務(wù)所主任王振宇對中國青年報記者表示：“為發(fā)布煙草廣告留的這兩個口子，可能會架空其他的一些禁止性規(guī)定，比如禁止櫥窗煙草廣告，那在煙草專賣店設(shè)置的櫥窗煙草廣告算嗎？煙草專賣點如何界定呢？”
如何理解《框架公約》規(guī)定的“全面禁止”
據(jù)了解，在《廣告法》修訂草案首次提請全國人大常委會審議后，有關(guān)部門就如何在《廣告法》修訂中落實《框架公約》，產(chǎn)生過不同意見。
2014年10月11日，全國人大法律委員會、財政經(jīng)濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合召開座談會，聽取了國家衛(wèi)計委、工信部等10個中央有關(guān)部門對《廣告法》修訂草案的意見。
國家衛(wèi)計委負責(zé)人表示，《框架公約》在我國生效后，一直以來我們都受到國際社會要求履約的敦促，在制定和修訂相關(guān)法律時，應(yīng)當將公約的有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。衛(wèi)計委建議明確規(guī)定，全面禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助，這樣有利于保護青少年健康。世界上許多國家和地區(qū)幾乎禁止了所有形式的煙草廣告、促銷和贊助，一些國家和地區(qū)禁止煙草銷售點的廣告，禁止免費發(fā)放煙草制品。國際經(jīng)驗表明，只有全部禁止煙草廣告、促銷和贊助，才能顯著減少煙草制品的使用，如果部分禁止，往往無效或者基本無效。
國家煙草專賣局負責(zé)人提出，工信部等8個部門組成的“煙草控制框架公約履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”制定的《中國煙草控制規(guī)劃(2012-2015年)》，規(guī)定的是對煙草廣告“廣泛禁止”。煙草是合法商品，市場主體對其商品進行廣告推銷是企業(yè)自主經(jīng)營的基本權(quán)利，全面禁止煙草廣告，煙草企業(yè)依法經(jīng)營的權(quán)利將不完整。目前煙草行業(yè)有300多萬戶煙農(nóng)，還有60多萬煙草從業(yè)人員，540多萬戶煙草制品零售商，全面禁止煙草廣告將對這些人的生計產(chǎn)生不利影響。
工信部消費品工業(yè)司負責(zé)人提出，《框架公約》規(guī)定的是“廣泛禁止”所有的煙草廣告、促銷和贊助，“全面禁止”的說法缺乏依據(jù)，如果要改為“全面禁止”，還需做進一步的研究，在目前不能達成一致意見的情況下，建議維持“廣泛禁止”的規(guī)定。
促銷、贊助變相煙草廣告應(yīng)當禁止
于秀艷認為，從目前我國煙草行業(yè)廣告的情況來看，《框架公約》明確要求履行的幾項重要原則，在我國的執(zhí)行情況很不理想�，F(xiàn)行《廣告法》對于煙草廣告是“限制”，而不是《框架公約》提出的“禁止”。正因為此，煙草企業(yè)在直接的煙草廣告受限后，大量投放間接廣告，或以贊助名義開展品牌營銷。最為常見的是以與煙草企業(yè)商號、煙草產(chǎn)品品牌名稱相一致的名稱，注冊一個文化公司、工貿(mào)公司、貿(mào)易公司，然后用后者的名義大作廣告，遍布報紙、電視、戶外廣告。另一種手法是以贊助名義變相做廣告，城市的公共建筑、路橋設(shè)施、學(xué)校被冠以煙草產(chǎn)品的品牌名稱。
于秀艷認為，如果《廣告法》修訂中沒有明確規(guī)定“全面禁止煙草廣告、促銷和贊助”，煙草企業(yè)堂而皇之地冠名學(xué)校、醫(yī)院、路橋設(shè)施、文化藝術(shù)建筑的現(xiàn)象，就無法絕跡。修訂草案二審稿的一些提法，措辭相當嚴厲，但可操作性令人擔憂，比如，二審稿提出“(禁止)變相發(fā)布煙草廣告”，如此模糊的表述，很可能無法管住煙草企業(yè)通過注冊商號、品牌相同名稱的其他類別企業(yè)，實施變相廣告。
于秀艷還提出，對于發(fā)布煙草廣告的媒介，《廣告法》修訂草案二審稿在一審稿的列舉基礎(chǔ)上，擴大了列舉范圍。但是，立法技術(shù)上的一項常識就是列舉無法涵蓋所有，必然掛一漏萬。以目前二審稿所列舉的禁止形式來看，未被禁止的廣告形式就可能包括，以非煙草制品包裝為載體的廣告形式，修訂草案二審稿禁止在非煙草制品廣告或公益廣告中使用含有煙草表示的內(nèi)容，但漏掉了在非煙草制品包裝上面使用之，使其他商品及其包裝本身，例如常見的紙巾盒、靠墊、登機牌成為煙草廣告的載體。
在2014年12月下旬全國人大常委會的審議中，有部分委員提出，從法律起草技術(shù)角度來看，不應(yīng)以現(xiàn)在這種掛一漏萬的列舉方式，而應(yīng)以概括禁止加但書例外的方式來規(guī)范煙草廣告，即“禁止任何形式的煙草廣告，但某種形式的煙草廣告除外”。
彭森委員認為，直接把《框架公約》原文“廣泛禁止所有的煙草廣告、贊助和促銷活動”這句話寫在法律上就可以了。“立法不僅僅是遵守國際公約，更重要的是考慮人民生命安全特別是青少年一代的健康成長，有的部門強調(diào)煙草解決多少稅收、解決多少就業(yè)、解決貧困地區(qū)的發(fā)展，這些都不是理由，最大的道理是不能讓我們青年一代再去受煙草的危害了，希望下決心，有明確的態(tài)度，這樣《廣告法》的修訂才能得到社會廣泛認可。”