黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出戰(zhàn)略部署，開啟了我國法治建設(shè)的新時代，得到全黨全國人民廣泛贊譽和一致?lián)碜o，國外大多數(shù)輿論也給予積極評價。但是，也有少數(shù)西方媒體潑冷水，說什么由中國共產(chǎn)黨來領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)“是自相矛盾的”。國內(nèi)也有個別人提出詰問，引起“黨大還是法大”是真命題還是偽命題的爭論。如何正確認識和把握這個問題？對于貫徹落實好四中全會精神，統(tǒng)一全黨全國人民思想，堅定信心，堅定不移推進法治中國建設(shè)具有重要意義。
“黨大還是法大”問題是一個重大政治問題，也是一個重大歷史問題和理論問題，其實質(zhì)就是如何認識和把握黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國關(guān)系問題。這個問題不是今天才提出來的，早在1978年改革開放之初就有人提出這個問題。30多年來，在我國政治體制改革問題上、在我國法治建設(shè)問題上，國內(nèi)外總有人拿它說事。除有的人是在進行學(xué)術(shù)研究外，一些別有用心的人則是有意制造理論和輿論混亂。這個命題到底成立不成立？是真命題還是偽命題？我們應(yīng)該進行認真思考、仔細辨析，并給予明確回答，澄清是非，以正視聽。
黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是一個什么關(guān)系？習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上明確指出，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位。社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的。我們就是在不折不扣貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執(zhí)政，我們依據(jù)的是中華人民共和國憲法。這就把黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系說清楚、說明白了，說透徹、說徹底了。我們可以將其進一步展開，作以下梳理和分析：
第一，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我們要看一看中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是怎樣形成的、怎樣確立的。我們知道鴉片戰(zhàn)爭后中國逐漸淪為一個半殖民地半封建社會。近代以來，中國人民和中華民族面臨著兩大歷史任務(wù)，即爭取民族獨立、人民解放和實現(xiàn)國家富強、人民富裕。誰能解決和完成好這兩大歷史任務(wù)，誰就會贏得在中國的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)資格，歷史和人民就會選擇誰。如果解決和完成不了這兩大歷史任務(wù)，那么，不管它一時多么強大、多么有力量、多么不可一世，歷史和人民都會否定它、拋棄它、淘汰它。這是被中國歷史發(fā)展所證明的一條鐵律。我們黨就是在這樣的奮斗過程中被歷史和人民選擇的。我們黨自成立以來干了三件大事。一是救國，領(lǐng)導(dǎo)人民推翻了帝國主義、封建主義、官僚資本主義在中國的統(tǒng)治，完成了新民主主義革命，建立了新中國。二是興國，進行社會主義改造，建立社會主義基本制度，進行了社會主義革命和建設(shè)。三是強國，實行改革開放，堅持和發(fā)展中國特色社會主義，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。前兩件大事我們已經(jīng)完成，第三件大事正在做、正在向前推進，但已經(jīng)取得了舉世矚目的巨大成就。在中國，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。在中國，法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民的意愿轉(zhuǎn)化為國家的意志，成為法律。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家法治的最大區(qū)別。
第二，依存關(guān)系。我們看一看中國共產(chǎn)黨是如何管黨治黨和治國理政的。建設(shè)法治中國，有兩件東西十分重要：一件是中華人民共和國憲法，一件是中國共產(chǎn)黨章程。我們黨以黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，以憲法法律治國理政。黨章是黨內(nèi)的根本大法，是管黨治黨的總章程。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。黨內(nèi)的其他法規(guī)是以黨章為依據(jù)派生出來的，國家的其他法律法規(guī)是以憲法為根據(jù)衍生出來的。我們黨是執(zhí)政黨，明確以法治作為黨執(zhí)政的基本方式。那么，如何實現(xiàn)二者的統(tǒng)一呢？憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，賦予黨治國理政的責(zé)任和使命。黨章則規(guī)定黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，以執(zhí)政黨的綱領(lǐng)來保證憲法法律的實施。在治國理政和管黨治黨最大、最高、最權(quán)威的根據(jù)、依據(jù)上，二者實現(xiàn)了高度契合和高度統(tǒng)一。
在實踐中如何把黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國統(tǒng)一起來呢？四中全會決定明確要求，要把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。這“三統(tǒng)一”和“四善于”，既是對過去黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，又是對加強和改進黨對全面推進依法治國領(lǐng)導(dǎo)作出的系統(tǒng)部署和提出的進一步要求。黨充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，確保依法治國的正確政治方向。這也就是四中全會決定一再強調(diào)“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義”的意義所在。
第三，遞進關(guān)系。我們看一看黨的各項具體政策與國家法律法規(guī)是一個什么樣的關(guān)系。黨的政策和國家法律法規(guī)都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的重要方式，各有各的特點，也各有各的優(yōu)勢。從以往實踐經(jīng)驗看，黨的政策往往是國家法律法規(guī)的先導(dǎo)和指引，國家法律法規(guī)則往往是黨的政策的固定化、定型化。黨的一些決定通過政策實施后，需要在實踐中不斷探索、不斷總結(jié)，然后經(jīng)過修訂和完善，逐步上升為國家的法律法規(guī)。實踐證明，黨的行之有效的政策及時通過法定程序上升為國家法律法規(guī)，就會使得黨的政策上升到一個較高的層面，從而實現(xiàn)黨的政策與國家法律法規(guī)的有效對接和統(tǒng)一。我們再來看，黨紀和國法又是一個什么關(guān)系？黨紀和國法適用的范圍、針對的對象、規(guī)范的方式、強制的手段是不同的。國法的適用范圍要廣于黨紀，針對的對象要大于黨紀，規(guī)范的方式要硬于黨紀，強制的手段要強于黨紀。因此，從國法的形式上看，國法要高于黨紀。但是，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨是由無產(chǎn)階級先進分子所組成，黨員比普通群眾應(yīng)有較高的覺悟和素養(yǎng)，應(yīng)有更高更嚴的要求。因此，從黨紀的內(nèi)容上看，黨紀又嚴于國法。因此，黨的政策與國家法律法規(guī)有一個遞進關(guān)系。反過來，國法與黨紀的內(nèi)容，從嚴格的標準和嚴格的程度上看，又有一個倒遞進的關(guān)系。
第四，遵守關(guān)系。既然國法是對所有公民行為所劃定的行為底線，黨紀是對所有黨員的行為所立的規(guī)矩。那么，國法對所有的公民具有強制力，黨紀對所有的黨員具有約束性。在中華人民共和國管轄范圍內(nèi)的所有中國人、外國人都必須無條件地遵守人民政府頒布的各項法律。中國共產(chǎn)黨的所有黨員都必須無條件地遵守黨所作出的各項紀律規(guī)定。在中國，沒有法外之地，沒有法外之民。在黨內(nèi)，沒有紀律外的黨員，沒有紀律外的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。任何違反了國法的中國公民和外國公民都要受到法律的制裁，任何違反了黨紀的黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都要受到黨紀的處理。既違反國法又違反黨紀的黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，就要既受國法的追究，又受黨紀的追究。共產(chǎn)黨員特別是“關(guān)鍵少數(shù)”的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅要嚴格遵守黨紀，還要嚴格遵守國法，并且要在遵紀守法上起模范帶頭作用。
通過以上幾個關(guān)系的梳理和分析，我們可以清楚地看到，不能把黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國對立起來、割裂開來。黨和法分屬于不同性質(zhì)的問題和領(lǐng)域，政黨的本質(zhì)是政治組織，法的本質(zhì)是行為規(guī)則。分析究竟是“黨大還是法大”，要設(shè)置正確的前提和條件，否則，就會出現(xiàn)邏輯混亂，就會產(chǎn)生謬論。如果不講條件、不設(shè)前提，直接詰問“黨大還是法大”，就是一個偽命題。究其實質(zhì)，是按照西方法治理論的邏輯來觀察中國問題，以西方國家的政治制度標準來衡量我國的法治制度，這在理論上是站不住腳的，在政治上是十分有害的，很容易在一些干部群眾當中引起思想混亂等嚴重后果。我們可以得出以下結(jié)論：從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、依存關(guān)系看，在中國，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是我國最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。從這個意義上說，黨是最大的。但是，從遞進關(guān)系、遵守關(guān)系看，作為社會主義法治的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、推動者、倡導(dǎo)者，黨又必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，嚴格按照憲法法律治國理政。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，無論職務(wù)高低、權(quán)力大小、貢獻多少，都沒有超越憲法法律的特權(quán)，都必須牢記法律紅線不可觸、法律底線不可越，自覺依照憲法法律行使權(quán)力和權(quán)利、履行職責(zé)和義務(wù)。從這個意義上說，法又是最大的。
這里還要特別強調(diào)一個與之相關(guān)的問題，就是如果說“黨大還是法大”是個偽命題，而在現(xiàn)實生活中有些人提出的“權(quán)大還是法大”則是個真命題。為什么這樣說呢？因為，這個命題是人們對一些社會現(xiàn)象提出的問題。受封建社會長期人治傳統(tǒng)的影響，過去在相當長一段時間內(nèi)，在黨和國家政治生活中，嚴重存在著像鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中所說的那些現(xiàn)象，由于種種原因，官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象不同程度上廣泛存在，由此產(chǎn)生權(quán)力濫用，造成很大的危害。改革開放以來，我們黨在推進法治建設(shè)中雖然已經(jīng)取得很大成就，但是，現(xiàn)實中仍然有一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識比較淡薄，有的依然存在著有法不依、執(zhí)法不嚴，甚至徇私枉法等問題�！昂陬^(法律)不如紅頭(文件)，紅頭不如筆頭(批示)，筆頭不如口頭(命令)”，老百姓這樣諷刺社會上某些權(quán)大于法、違法行政和以權(quán)壓法現(xiàn)象，雖然不很準確，但反映了一些群眾的不滿情緒。這些都成為腐敗的根源和特權(quán)的溫床，使黨和國家的形象、威信受到影響，使政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明領(lǐng)域的正常秩序受到損害，也使社會主義法治的尊嚴和權(quán)威受到挑戰(zhàn)，人民群眾對此深惡痛絕。
權(quán)力是把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。在現(xiàn)代社會，權(quán)力的行使和運行必須要有法的依據(jù)，必須以法的規(guī)定使權(quán)力上下左右受限有控。全面依法治國，要害的問題就是要解決公權(quán)力是否得到有效約束、手握公權(quán)力的人能否依法辦事、憲法法律是否不折不扣得到遵行的問題。因此，必須以法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的行為。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記一再強調(diào)，要堅持用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，抓緊形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。全面推進法治建設(shè)，一個重要任務(wù)就是要逐步形成不能腐的制度體系，真正把權(quán)力的籬笆扎得更緊，切實做到法定職權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為。我們還要不斷加強黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性修養(yǎng)，堅定理想信念，強化宗旨意識，牢固樹立道路自信、理論自信、制度自信，最終實現(xiàn)“不想腐”。(曲青山 作者系中央黨史研究室主任)