中央一號文件是中共中央每年發(fā)布的第一份文件，一號文件中聚焦的主題往往是國家當前需要重點關注和亟須解決的問題，在全年工作中具有綱領性和指導性的地位，因此歷年的一號文件都會受到各界的高度關注。
2015年中央一號文件不僅再次聚焦三農(nóng)問題，更是首次為農(nóng)村法治體系化指明了方向。
中央一號文件何以頻頻鎖定“三農(nóng)”
細數(shù)改革開放以來的多份中央一號文件，其中以“三農(nóng)”為主題的一號文件共有17個。這17個文件并非一直連續(xù)，中間有過中斷。
上世紀80年代初，在農(nóng)村改革如火如荼推進的大背景下，從1982年到1986年，中央連續(xù)5年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的五個一號文件，對當時的農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。18年后，自2004年起，中央一號文件又連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”。
盤點新世紀以來的這12份中央一號文件，其中既有針對“三農(nóng)”工作全局的，也有專門針對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、新農(nóng)村建設等專項工作的。一號文件連續(xù)12次鎖定“三農(nóng)”，凸顯出“三農(nóng)”問題在中國“重中之重”的地位。
一號文件涉農(nóng)傳統(tǒng)為何在上世紀80年代中斷？對這一問題當時全國從上到下有這樣一種認識：上世紀80年代的改革從農(nóng)村開始，基本問題已經(jīng)解決了，今后重要問題都在城市，工作重心也從農(nóng)村開始轉(zhuǎn)到城市。
那么，時隔18年后，一號文件為何又重新鎖定“三農(nóng)”？這背后又有著更為深刻的背景：上個世紀末，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境出現(xiàn)復雜局面，農(nóng)民收入增幅連續(xù)幾年低速徘徊在4%以下。此外，城市改革經(jīng)過10多年“加速跑”后，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡，影響到了小康社會建設進程。
今天，在中國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)的背景下，2015年中央一號文件繼續(xù)鎖定“三農(nóng)”，表明“三農(nóng)”問題在中國“重中之重”的地位非但沒有弱化，反而更為加強。當前，中國正處在四化建設和全面實現(xiàn)小康社會的關鍵時期、沖刺階段。全面建成小康社會，不能缺了農(nóng)村這一頭。四化建設，必須補齊農(nóng)業(yè)這一短板。在國家各項工作中，“三農(nóng)”的重要屬性仍十分明顯。這些因素決定“三農(nóng)”仍是中央亟須和重點部署的工作，也正是緣于此，今年的中央一號文件第12次將靶心鎖定“三農(nóng)”。
農(nóng)民法治觀念存在四大誤區(qū)：一是重人治，輕法治；二是重結(jié)果，輕規(guī)則；三是重守法，輕用法；四是重信訪，輕法律
法治的生命在于落地，在于施行，在于進入廣大民眾心中。由于我國有一半以上是農(nóng)村人口，再結(jié)合目前農(nóng)村的法治狀況和農(nóng)民的法律意識調(diào)研數(shù)據(jù)來看，我國法治建設的基點、重點和難點在農(nóng)村
若要使農(nóng)民走出法治觀念的誤區(qū)、突破當前制約農(nóng)村法治建設的瓶頸，不僅要進一步普及法律知識，還需在民主實踐中增強農(nóng)民的法律知識。同時，為農(nóng)民用法提供制度渠道和平臺也至關重要
2月1日，2015年中央一號文件發(fā)布。這個題為《關于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》的文件不僅再次聚焦三農(nóng)問題，更是首次為農(nóng)村法治體系化指明了方向。
“農(nóng)村是依法治國的基點、重點和難點，農(nóng)村的法治狀況決定中國的法治狀況，農(nóng)民的法治意識決定中國的法治能走多遠�！比A中師范大學中國農(nóng)村研究院院長徐勇教授在接受《法制日報》記者采訪時說。
法治建設的重點難點在農(nóng)村
中央一號文件稱，農(nóng)村是法治建設相對薄弱的領域，必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進城鄉(xiāng)法治建設，善于運用法治思維和法治方式做好“三農(nóng)”工作。同時要從農(nóng)村實際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設和道德建設緊密結(jié)合起來。
“法治中國建設包括法治國家、法治政府和法治社會建設。法治社會建設的重點和難點在基層，特別是農(nóng)村。”華中師范大學法學院副院長、中國城鄉(xiāng)基層法治研究中心主任丁文說，在農(nóng)村，由于市場經(jīng)濟基礎薄弱，再加之城鄉(xiāng)二元分割體制的存在，法治這一上層建筑相對來說比較滯后，例如糾紛解決、法治運行并未在既有的規(guī)則之上進行。
自2009年以來，華中師范大學中國農(nóng)村研究院對全國31個省(市、自治區(qū))200多個村進行每年兩次的大規(guī)模抽樣調(diào)查，取得了大量的第一手調(diào)研數(shù)據(jù)。
徐勇和丁文是華中師大中國農(nóng)村研究院2014年“百村觀察”項目“農(nóng)村法治建設”專題調(diào)查的負責人。
根據(jù)專項調(diào)查，華中師范大學于2014年10月31日發(fā)布了《中國農(nóng)民政治狀況發(fā)展報告》。報告的研究數(shù)據(jù)主要來源于2014年的“百村觀察”項目“農(nóng)村法治建設”專題調(diào)查和2013年的“百村觀察”項目。
報告稱，中國改革開放以來，以普法宣傳和基層司法服務為重點的農(nóng)村法治建設，推動法律制度、法律意識、法治觀念等深入到農(nóng)民日常生活。
丁文告訴《法制日報》記者，在242個受訪村莊中，有178個村莊開展了普法宣傳教育活動，占比73.55%。從農(nóng)民守法意識來看，在4125位受訪農(nóng)民中，有3687位農(nóng)民認為“只要是法律都必須遵守”，占比89.38%。
根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，當前中國農(nóng)村法治建設主要面臨四大瓶頸：一是法治體系不完善，無法滿足實際發(fā)展需要。二是法治運行不規(guī)范，基層政府不依法辦事、侵害農(nóng)民權益行為時有發(fā)生。三是法治服務形式單一、載體缺失、內(nèi)容缺乏，導致“有法難用”困局。四是農(nóng)民法治意識薄弱，用法意愿較低，面臨“有法不用”難題。
徐勇表示，法治的生命在于落地，在于施行，在于進入廣大民眾心中。由于我國有一半以上是農(nóng)村人口，再結(jié)合目前農(nóng)村的法治狀況和農(nóng)民的法律意識調(diào)研數(shù)據(jù)來看，我國法治建設的基點、重點和難點在農(nóng)村。
農(nóng)民法治觀念和意識存在誤區(qū)
“之所以會如此，一方面是由于近年來我國普法宣傳和基層司法服務進程的加快，農(nóng)民的法律意識和法治觀念均有所提升，另一方面，則與農(nóng)民在法治觀念與法治意識存在誤區(qū)不無關聯(lián)。”丁文說。
報告顯示，農(nóng)民法治觀念存在四大誤區(qū)：一是重人治，輕法治；二是重結(jié)果，輕規(guī)則；三是重守法，輕用法；四是重信訪，輕法律。在3993名受訪農(nóng)民中，四成多農(nóng)民不知曉憲法，甚至有1799名農(nóng)民不知道村民委員會組織法。在運用法律方面，4125名受訪農(nóng)民中，66.93%的人選擇“不到萬不得已不會訴諸法律”，還有51.50%的農(nóng)民表示“打官司太麻煩”。
法治思維的一個重要表現(xiàn)形式，即在于重視規(guī)則和程序，通過制度化和規(guī)范化渠道來看待和解決問題。然而目前還有不少農(nóng)民囿于“重結(jié)果，輕規(guī)則”的觀念誤區(qū)，程序意識和規(guī)則意識有待提升。
中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田告訴《法制日報》記者，中國農(nóng)村縣以下的民眾法治意識與城市居民有很大差距，比如很多人“信訪不信法”。因此，依法治國的重點實質(zhì)在農(nóng)村。
為農(nóng)村法治建設提供行動綱領
受訪專家均認為，2015年中央一號文件細節(jié)性的規(guī)定，是對十八屆四中全會提出依法治國的具體落實。
“提高基層法治水平是依法治國的目標，中央一號文件意在讓農(nóng)村法治建設更加體系化�！倍∥恼f。
鄭風田認為，2015年中央一號文件關于加強農(nóng)村法治建設方面有兩大亮點，一是“實踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時上升為法律。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止�！绷硪粋�亮點是，“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律”。
“一般來說政策的變化性都比較大，并且時效很短，如果將好的政策上升為法律，可以避免因政策變化引發(fā)的不穩(wěn)定，同時效果也更為持久。這也可以為依法治國起到推動作用�！编嶏L田說。
一號文件還提出，農(nóng)村重大改革要于法有據(jù)。鄭風田認為，農(nóng)村改革必然涉及利益調(diào)整，因此更需要用法律為改革保駕護航。
在丁文看來，與往年中央一號文件相比，2015年一號文件更具體，更具有可操作性，可以說為農(nóng)村法治建設提供了行動綱領和方案，并指明了方向。
丁文告訴記者，這可以分兩個層面來理解，首先是為加強農(nóng)村法治建設提供了方法和途徑，這其中包括為加強和完善農(nóng)業(yè)市場，在立法上有法可依；同時，在做好農(nóng)村立法的同時，重視鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用。
另一個層面是，2015年中央一號文件的內(nèi)容更全面、具體。比如第28條提出健全農(nóng)村產(chǎn)權保護法律制度；第29條提出健全農(nóng)業(yè)市場規(guī)范運行法律制度，這主要是為了增加農(nóng)村人口的財政性收入；第30條提出健全“三農(nóng)”支持保護法律制度，這是在保護農(nóng)村人口的相關權益。這些都是農(nóng)村法治建設的重要內(nèi)容。
徐勇建議，若要使農(nóng)民走出法治觀念的誤區(qū)、突破當前制約農(nóng)村法治建設的瓶頸，不僅要進一步普及法律知識，還需在民主實踐中增強農(nóng)民的法律知識。因為農(nóng)民的法治觀念不是先天的，而是在民主實踐中逐步形成的。同時，為農(nóng)民用法提供制度渠道和平臺也至關重要�！ 跤浾� 廉穎婷