黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”、“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行”等作了明確闡述，農(nóng)民必將因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)獲得更多靈活、多元的收益，但與此同時(shí)，農(nóng)民因?yàn)椤笆У亍倍庥隼鎿p害問(wèn)題也將日漸突出，亟需通過(guò)完善土地法律法規(guī)，厘清涉及土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的多重問(wèn)題，加強(qiáng)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)，對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行司法審查，以推動(dòng)農(nóng)村土地管理更多地與法治思維相銜接
2015年中央一號(hào)文件2月1日發(fā)布。值得注意的是，在集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地的改革等方面，一號(hào)文件首次引入了農(nóng)村法治建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，提出“完善法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)”。
土地是農(nóng)民的命根子，孕育著萬(wàn)物生機(jī)，推動(dòng)著人口繁衍。千百年來(lái)形成的農(nóng)村土地觀念，有些隨著進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)而逐步摒除、消弭，有些則基于風(fēng)俗禮教、地域文化等因素扎根在農(nóng)民心里，至今仍在民間延續(xù)，更有少部分觀念甚至還與現(xiàn)代法治文明產(chǎn)生碰撞。
作為2014年江蘇省南京市法院系統(tǒng)重點(diǎn)調(diào)研課題之一，南京市六合區(qū)人民法院通過(guò)對(duì)近6年來(lái)187件涉土地糾紛案件審理情況的分析，形成了《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律適用若干問(wèn)題探析》，對(duì)多重農(nóng)村土地糾紛作了詳細(xì)研究。
課題主持人、南京市六合區(qū)法院院長(zhǎng)李傳松認(rèn)為，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”、“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行”等作了明確闡述，農(nóng)民必將因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)獲得更多靈活、多元的收益，但與此同時(shí)，農(nóng)民因?yàn)椤笆У亍倍庥隼鎿p害問(wèn)題也將日漸突出，亟需通過(guò)完善土地法律法規(guī)，厘清涉及土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的多重問(wèn)題，加強(qiáng)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)，對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行司法審查，以推動(dòng)農(nóng)村土地管理更多地與法治思維相銜接。
出嫁女入贅婿土地權(quán)益糾紛難斷
《法制日?qǐng)?bào)》記者了解到，由于男尊女卑思想在農(nóng)村還普遍存在，農(nóng)村婦女土地權(quán)益未能得到平等分配的現(xiàn)象也較為常見(jiàn)。六合區(qū)法院在處理土地流轉(zhuǎn)糾紛案件中，農(nóng)村婦女因在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中未能平等分配到土地流轉(zhuǎn)金或補(bǔ)償費(fèi)用，而通過(guò)訴訟方式維權(quán)的案件也不在少數(shù)，占整個(gè)結(jié)案總數(shù)的7%。其具體表現(xiàn)為，未嫁女或者招婿上門者不能得到平等分配、出嫁女喪失原有土地權(quán)益又未能在嫁入村組取得新的土地權(quán)益、離婚或喪偶婦女土地權(quán)益難以保障。
2014年4月，六合區(qū)金牛湖街道村民林華云將所在的長(zhǎng)山社區(qū)居民委員會(huì)及其林莊村民小組、第三人區(qū)社保中心以侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益為由告上了法庭。原來(lái)，林華云的丈夫鄧大連14年前與她結(jié)婚時(shí)，是個(gè)上門女婿，小兩口婚后生了一個(gè)活潑可愛(ài)的女兒，戶籍也按照風(fēng)俗并未從父親家里遷出。
2004年，林莊村集體土地對(duì)外流轉(zhuǎn)，當(dāng)時(shí)作為女兒的林華云也與其他村民一樣同等享有土地收益的分配，到2011年征用土地時(shí)，社區(qū)統(tǒng)一為林華云辦理了失地勞動(dòng)年齡段人員社會(huì)保險(xiǎn)。但到了2013年11月，因?yàn)橛写迕駥?duì)“入贅女婿”問(wèn)題提出異議，社區(qū)經(jīng)過(guò)調(diào)查后認(rèn)為林華云夫婦及其女兒系“空掛戶”，不享有征地代勞的資格，并要求當(dāng)?shù)厣绫C(jī)構(gòu)停止為林華云辦理失業(yè)保險(xiǎn)手續(xù)，林華云認(rèn)為村里侵犯了她一家的合法權(quán)益，遂起訴到法院要求辦理失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)。
審理期間，長(zhǎng)山社區(qū)辯稱，林華云并沒(méi)有實(shí)際承包經(jīng)營(yíng)林莊村集體土地，沒(méi)有承擔(dān)農(nóng)業(yè)義務(wù)，故不能參加林莊組征地補(bǔ)償分配及征地代勞。而林莊村民小組則答辯認(rèn)為，林華云所指的土地實(shí)際由其父親承包。2005年該村為了合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，選出了7個(gè)代表一致通過(guò)了《分配方法》，規(guī)定出嫁女從2010年后不再參與村集體土地分配，同時(shí)也認(rèn)為類似情況還有好幾個(gè)人，如果讓林華云享有，就會(huì)涉及其他人。
法院在審理中認(rèn)為，林華云生來(lái)就是林莊村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，結(jié)婚后戶籍并未遷出，也并未享有丈夫原籍地相關(guān)權(quán)益，雖然《分配方法》作為村規(guī)民約是集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體意志的體現(xiàn)，有利于集體組織自我管理，但其中對(duì)“出嫁女”部分的規(guī)定，明顯違反土地承包法、婦女權(quán)益保障法中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)權(quán)益涉及條款的規(guī)定，女子應(yīng)當(dāng)與男子享有平等權(quán)利，而不得以未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由剝奪侵害婦女權(quán)益。
2014年10月，六合區(qū)法院作出判決支持了林華云的訴訟請(qǐng)求，由被告方恢復(fù)她失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)待遇。
該案審判長(zhǎng)劉家云介紹，出嫁女、入贅女婿，在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村往往很容易被歧視，類似的舊觀念確實(shí)難以在短時(shí)間內(nèi)消除，有些案件確實(shí)在法律上和農(nóng)村觀念上發(fā)生了激烈的“碰撞”，這就需要在判決中入情入理加以釋法明理，此外類似的擔(dān)心相互之間“攀比”而對(duì)抗合法權(quán)益人權(quán)利的現(xiàn)象，也常常會(huì)出現(xiàn)在很多農(nóng)村土地糾紛的答辯意見(jiàn)中，表面看似比較注重利益均衡，實(shí)際則是侵害了少部分人的合法權(quán)益。
多重原因?qū)е峦恋貟伝募m紛頻發(fā)
南京市六合區(qū)地處長(zhǎng)江南京段北部，被稱為南京的“江北門戶”，轄區(qū)面積1485.5平方公里，農(nóng)業(yè)人口超過(guò)45%，是個(gè)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯的縣(區(qū))域。
課題組調(diào)研報(bào)告顯示，六合區(qū)法院2009年至2014年共審結(jié)涉土地流轉(zhuǎn)糾紛案件達(dá)187件，由于很多案件矛盾難以調(diào)解，判決成為了結(jié)案主要方式。由于土地糾紛存在多樣性，僅從訴訟請(qǐng)求上看，包括返還土地、繼續(xù)履行合同、解除合同、確認(rèn)合同效力、賠償損失、支付租金、支付流轉(zhuǎn)費(fèi)等，可謂紛繁復(fù)雜，其中占最多的是涉及返還土地的案件，而各種原因?qū)е碌摹巴恋貟伝摹�，則是源頭之一。
《法制日?qǐng)?bào)》記者了解到，農(nóng)村土地固然“金貴”，但拋荒問(wèn)題卻長(zhǎng)期存在，其中有些是農(nóng)民個(gè)體、家庭因素導(dǎo)致，有些則是農(nóng)業(yè)稅賦、農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)所致，有些則是農(nóng)業(yè)補(bǔ)助不到位、農(nóng)業(yè)政策落空引發(fā)，還有些則純粹是法律、政策配套不到位所致。
1996年，六合區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)送駕村農(nóng)民王華忠取得了二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)4.82畝，但兩年后王華忠全家就搬離了村里，土地隨之被拋荒，由于當(dāng)時(shí)的稅費(fèi)無(wú)人交納，2000年10月被村里重新打散分給了另外21戶農(nóng)戶。2011年11月，村里將土地流轉(zhuǎn)使用，以每畝400元支付流轉(zhuǎn)費(fèi)。原告向村里索要流轉(zhuǎn)費(fèi)未果，遂起訴到法院。法院在審理期間認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有社會(huì)保障和福利的雙重性質(zhì)，在無(wú)證據(jù)證明原告喪失二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，原告的主張當(dāng)給予支持，判決村委會(huì)給付原告當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)1928元。
李傳松分析說(shuō)，農(nóng)村土地的棄耕、拋荒問(wèn)題，有較為深層次原因，從最初的農(nóng)業(yè)收益低下、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，到農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市后無(wú)人耕種問(wèn)題以及缺乏刺激和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策，一些村委會(huì)自發(fā)采取代耕、重新分配土地做法處置拋荒，在上世紀(jì)90年代后期和本世紀(jì)初，成為較為普遍現(xiàn)象。
“隨著農(nóng)業(yè)稅取消，各種惠農(nóng)政策出臺(tái)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和收益上升，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)很快成為一項(xiàng)十分穩(wěn)定的收益資源，因索取責(zé)任田導(dǎo)致的糾紛隨之大量發(fā)生，但現(xiàn)行法律法規(guī)和政策，卻對(duì)因歷史原因?qū)е碌霓r(nóng)民失地問(wèn)題沒(méi)有配套政策加以解決，使得法院在處理案件中困難重重�！崩顐魉烧J(rèn)為。
此外，轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包承包后反悔引發(fā)的糾紛目前仍占有一定比例，有些在協(xié)議中約定時(shí)間過(guò)長(zhǎng)以及約定土地?cái)?shù)量與實(shí)際不符、土地四至標(biāo)注不清等，其中大多由于國(guó)家不斷出臺(tái)各種惠農(nóng)政策，農(nóng)村土地增值明顯，城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)導(dǎo)致土地出讓金大幅度增長(zhǎng)，導(dǎo)致農(nóng)民之間攀比心理增長(zhǎng)，要求增加土地出讓金及補(bǔ)償費(fèi)用的案件約占19%比例。
五大原因?qū)е峦恋亓鬓D(zhuǎn)問(wèn)題多發(fā)
《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪了解到，六合區(qū)法院課題組對(duì)187個(gè)案件進(jìn)行分析后，撰寫了1.5萬(wàn)字的調(diào)研報(bào)告，其中用了較大篇幅對(duì)土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題及原因進(jìn)行了分析，主要體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)不健全、沒(méi)有形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、土地權(quán)屬登記制度尚不完善、基層組織未充分發(fā)揮先行處理作用、農(nóng)戶權(quán)益得不到有效保障等五大原因。
調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，自改革開(kāi)放實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，我國(guó)相繼出臺(tái)了很多法律、法規(guī)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個(gè)從政策調(diào)整到法律調(diào)整的過(guò)程。但是，有些問(wèn)題在變動(dòng)中作出了不同甚至完全相反的規(guī)定，如對(duì)于棄耕拋荒問(wèn)題，不同時(shí)期采取了不同的應(yīng)對(duì)措施。法律政策的多變，造成農(nóng)村土地現(xiàn)狀混亂，而多變的法律、政策又無(wú)法應(yīng)對(duì)因政策調(diào)整等原因產(chǎn)生的矛盾，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地糾紛在近年來(lái)大量出現(xiàn)。
雖然我國(guó)制定了農(nóng)村土地承包法、土地管理法等較多的法律法規(guī)，但是對(duì)于現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題仍存在立法缺失現(xiàn)象，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的混亂，糾紛處理也缺乏依據(jù)。比如對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格如何認(rèn)定的問(wèn)題，目前為止仍無(wú)定論。又如，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定尚不明確，土地流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定尚不完善，使得一些打法律擦邊球的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，對(duì)于一些有損農(nóng)民權(quán)益的“土政策”的合法性審查也缺乏依據(jù)。
調(diào)研報(bào)告還認(rèn)為，村規(guī)民約、民定民守，有著鄉(xiāng)村“土憲法”之稱。但“民間法”影響過(guò)大，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中村規(guī)民約即使違反了法律的禁止性規(guī)定，但其在農(nóng)民中的威信和執(zhí)行力仍然很大�；诖迕褡灾蜗律贁�(shù)服從多數(shù)這一自治原則，村規(guī)民約披上了合法的外衣，變成了不可觸動(dòng)的條文。
此外，對(duì)土地流轉(zhuǎn)管理的缺位、錯(cuò)位及越位也是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷增加的一大重要原因。特別是大量土地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，沒(méi)有簽訂書面合同，有些雖然有合同也存在著概念不清晰、約定不明確等問(wèn)題，加上一些地方扭曲的政績(jī)觀，以招商引資為名強(qiáng)行簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，或者借土地流轉(zhuǎn)為名，隨意改變土地用途，從而導(dǎo)致出現(xiàn)違背農(nóng)戶意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)土地、土地流轉(zhuǎn)期限約定不清、農(nóng)戶與基層組織間簽訂的委托流轉(zhuǎn)合同期限與基層組織與承包方間簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限不一致等情況發(fā)生。
讓農(nóng)民吃“定心丸”亟需補(bǔ)足法律
《法制日?qǐng)?bào)》記者在法院提供的10多起判決書文本中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)部分案件的被告都系農(nóng)民所在的村委會(huì)或社區(qū)，其中敗訴比例并不低。
“由于法律意識(shí)相對(duì)薄弱，很多基層組織扮演著運(yùn)動(dòng)員與裁判員的雙重角色，當(dāng)糾紛發(fā)生后，又不能承擔(dān)最直接、最便捷的化解者角色，很多處理意見(jiàn)與法律規(guī)定大相徑庭，直接導(dǎo)致敗訴�！绷蠀^(qū)法院副院長(zhǎng)王靜分析認(rèn)為，土地調(diào)整問(wèn)題、棄耕拋荒問(wèn)題、土地流轉(zhuǎn)合同效力問(wèn)題等很多情況都直接涉及到村(居)委員會(huì)等基層組織，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快通過(guò)完善立法方式明確標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)司法解釋、指導(dǎo)性案例等方式，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)具體方式、情勢(shì)變更原則適用條件、對(duì)村規(guī)民約的司法審查權(quán)以及村委會(huì)強(qiáng)制性行為是否屬于行政訴訟受理范圍等一并解決。
而為了給農(nóng)民吃上真正的“定心丸”，防止基層干部受各種利益驅(qū)使變相侵害、甚至剝奪農(nóng)民土地權(quán)益，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“確權(quán)”問(wèn)題無(wú)疑是個(gè)最大的前提。
調(diào)研報(bào)告為此建議，要在土地確權(quán)工作中嚴(yán)格按程序與規(guī)則，著重解決因歷史原因?qū)е碌臋?quán)屬不清問(wèn)題，同時(shí)兼顧到失地農(nóng)民利益，而不能盲目推進(jìn)，忽視問(wèn)題產(chǎn)生根源，防止邊確權(quán)邊爭(zhēng)議現(xiàn)象。土地確權(quán)后，農(nóng)民應(yīng)具有“三權(quán)三證”，即農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)、農(nóng)民在宅基地之上自建住房的房產(chǎn)權(quán)。通過(guò)完善權(quán)證制度徹底堵住“違法用地”的沖動(dòng)。
記者最新了解到，截至目前江蘇已有16個(gè)試點(diǎn)縣、500個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近2000個(gè)村開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，已流轉(zhuǎn)土地占家庭承包面積55.4%。江蘇省農(nóng)委主任吳沛良在新近召開(kāi)的江蘇省農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題特意強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，對(duì)不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行清理，合理確定規(guī)模，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)。
有關(guān)專家表示，期待在不久的將來(lái)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)改革，并逐步引入農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋租賃、農(nóng)村社區(qū)股份合作社股權(quán)等交易模式，在大政方針指引下，從法律、制度層面上“拾遺補(bǔ)缺”，切實(shí)發(fā)揮好法治思維的導(dǎo)向作用，從而真正維護(hù)好千家萬(wàn)戶農(nóng)民的切身利益�！ 跤浾叨�(guó)鋒 通訊員顏珺婷