刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率……這些多年來與政法干警獎(jiǎng)懲升遷密切相關(guān)的考核指標(biāo)，今年將成為歷史。
1月20日，中央政法工作會(huì)議在北京召開。此次會(huì)議引發(fā)各界高度關(guān)注的一個(gè)重要內(nèi)容就是——中央政法各單位和各地政法機(jī)關(guān)今年對(duì)各類執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項(xiàng)目。要建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)辦案責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督制約。
長(zhǎng)期以來，政法機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下派任務(wù)、下指標(biāo)并進(jìn)行考核排名，已經(jīng)成為一種強(qiáng)有力的管理手段。這不僅讓基層一線民警、法官、檢察官“壓力山大”，而且容易滋生冤假錯(cuò)案。
多位專家表示，取消五大不合理的考核項(xiàng)目，有利于為政法干警松綁，有利于按司法規(guī)律辦事，為司法體制改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境，值得充分肯定。不過，專家同時(shí)提醒，取消不合理的考核項(xiàng)目不意味著不考核，要設(shè)計(jì)一套科學(xué)的考核體系，防止懈怠，避免“一放就亂”。
變異的指標(biāo)
在清華大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)張建偉的印象中，對(duì)執(zhí)法司法活動(dòng)的量化考核，源于20世紀(jì)70年代檢察院對(duì)免于起訴率的考核。由于飽受爭(zhēng)議，免于起訴制度在1996年修改刑事訴訟法時(shí)被取消，但量化考核的做法卻延續(xù)下來，并逐漸成為上級(jí)政法單位對(duì)下級(jí)、本級(jí)政法單位內(nèi)部工作人員進(jìn)行業(yè)績(jī)考核的重要手段。
李方(化名)是山東某縣公安局的一名基層民警，有20多年從警經(jīng)歷。他告訴記者，刑事拘留數(shù)和批捕率是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部非�？粗氐闹笜�(biāo)。
李方表示，一起案件辦成刑事案件還是只給予行政處罰，直接關(guān)系到基層派出所、分局的考核排名。因此，刑事拘留數(shù)是一個(gè)重要指標(biāo)。
另外，各縣市區(qū)在批捕率上也會(huì)相互比較�！氨热缥覀兘衲晷叹辛�100個(gè)犯罪嫌疑人，而檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查，只批準(zhǔn)逮捕60人，那批捕率就只有60%。批捕率低了，上級(jí)會(huì)認(rèn)為我們辦案質(zhì)量有問題，可能面臨通報(bào)批評(píng)、扣獎(jiǎng)金等麻煩，于是不得不采取一些非常規(guī)措施�！崩罘秸f。
對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，起訴率和有罪判決率是進(jìn)行考核的兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授黃京平在檢察院掛職多年。他表示，如果檢察院提起公訴的被告人被法院判決無罪，在檢察院內(nèi)部會(huì)產(chǎn)生重大影響，辦案人員將得到負(fù)面評(píng)價(jià)。為了保證一定的有罪判決率，檢察院會(huì)采取各種辦法和法院“溝通協(xié)調(diào)”，盡量判決被告人有罪或撤回起訴。
而在法院系統(tǒng)，由于各級(jí)法院要在每年兩會(huì)上向同級(jí)人大報(bào)告年度結(jié)案率，一些地方法院臨近年底就不再收案，造成了老百姓打官司難。
“數(shù)據(jù)本身是客觀的，是觀察研究治安狀況、司法活動(dòng)的重要參考。但把它們作為考核指標(biāo)，變成對(duì)司法活動(dòng)行政化管理的工具，甚至下任務(wù)搞排名，就不符合規(guī)律了。”黃京平說：“下級(jí)為了完成任務(wù)，可拘可不拘的拘了，可捕可不捕的捕了，可訴可不訴的訴了，可判可不判的判了，產(chǎn)生冤假錯(cuò)案的可能性很大。”
張建偉也直言：“量化指標(biāo)控制是一種‘懶政’思維。上級(jí)定指標(biāo)，下級(jí)執(zhí)行，不顧實(shí)際搞‘一刀切’，就會(huì)走向反面�！�
糾偏進(jìn)行時(shí)
浙江張氏叔侄案、河南李懷亮案、福建福清紀(jì)委爆炸案……黨的十八大以來，隨著一批冤假錯(cuò)案得到糾正，不合理的考核指標(biāo)也被重新審視。
2013年5月，最高法院常務(wù)副院長(zhǎng)沈德詠公開發(fā)表《我們應(yīng)當(dāng)如何防范冤假錯(cuò)案》一文。這篇產(chǎn)生廣泛影響的文章說：“縱觀已發(fā)現(xiàn)和披露的案件，冤假錯(cuò)案的形成主要與司法作風(fēng)不正、工作馬虎、責(zé)任心不強(qiáng)以及追求不正確的政績(jī)觀包括破案率、批捕率、起訴率、定罪率等有很大關(guān)系�！�
2013年6月，公安部下發(fā)通知，要求進(jìn)一步健全完善執(zhí)法辦案考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，不得以不科學(xué)、不合理的破案率、批捕率、起訴率、退查率等指標(biāo)搞排名通報(bào)，嚴(yán)禁下達(dá)刑事拘留數(shù)、發(fā)案數(shù)、破案率、退查率等不科學(xué)、不合理考評(píng)指標(biāo)。通知特別指出，要堅(jiān)決防止廣大民警因辦案指標(biāo)和“限時(shí)破案”壓力而刑訊逼供、辦錯(cuò)案、辦假案。
2013年8月，中央政法委出臺(tái)關(guān)于切實(shí)防止冤假錯(cuò)案的指導(dǎo)意見，提出建立健全科學(xué)合理、符合司法規(guī)律的辦案績(jī)效考評(píng)制度，不能片面追求破案率、批捕率、起訴率、定罪率等指標(biāo)。9月，最高檢察院下發(fā)文件，要求把辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、安全等因素結(jié)合起來綜合評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)工作，防止片面追求立案數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率等。
2014年12月底，最高法院發(fā)布了一條簡(jiǎn)短但震撼的消息：取消對(duì)全國(guó)各高級(jí)法院的考核排名，除依照法律規(guī)定保留審限內(nèi)結(jié)案率等若干必要的約束性指標(biāo)外，其他設(shè)定的評(píng)估指標(biāo)一律作為分析審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)的數(shù)據(jù)參考。最高法院還要求，各高級(jí)法院取消本地區(qū)不合理的考核指標(biāo)。
“這是最高法院送給全國(guó)法官的新年禮物！”北京一位基層法官興奮地表示。
黃京平認(rèn)為，取消這些考核指標(biāo)，有利于政法機(jī)關(guān)按司法規(guī)律辦事，為司法體制改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境，值得充分肯定。
他強(qiáng)調(diào)：“司法活動(dòng)特別是刑事司法的一個(gè)重要目標(biāo)，是要限制國(guó)家權(quán)力、保障人權(quán)。國(guó)家不能以任何理由去追究一個(gè)無罪的人。這些指標(biāo)的取消，對(duì)于落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，落實(shí)罪刑法定、無罪推定這些基本原則都將產(chǎn)生正面影響�！�
防范“一放就亂”
在肯定這項(xiàng)改革積極意義的同時(shí)，多位受訪者不約而同地表示，取消不合理的考核項(xiàng)目不等于完全不考核，否則容易導(dǎo)致干警懈怠、放縱。如何設(shè)置科學(xué)合理的考核體系，走出“一管就死、一放就亂”的怪圈，是必須應(yīng)對(duì)的問題。
李方認(rèn)為：“對(duì)基層政法單位，應(yīng)重點(diǎn)考核辦案的質(zhì)量、過程，而不是數(shù)量�！�
事實(shí)上，我國(guó)法律本身對(duì)于執(zhí)法辦案的過程都有要求。比如，刑事訴訟法對(duì)刑事案件的偵查、起訴、審理規(guī)定了明確的時(shí)限，民事訴訟法、行政訴訟法也有這方面的規(guī)定。
“這種情況下，按照法律本身的要求去做即可。只要偵查、起訴、審理都是嚴(yán)格依法進(jìn)行的，一般不宜把辦案結(jié)果作為對(duì)辦案人員進(jìn)行評(píng)價(jià)的依據(jù)。即便最后法院作了無罪判決，如果辦案人員在主觀方面不存在故意或者過失，而是客觀原因?qū)е碌�，那就不�?yīng)該追責(zé)。我認(rèn)為評(píng)價(jià)辦案人員的業(yè)績(jī)，應(yīng)主要看其是不是依法行使職權(quán)�！睆埥▊フf。
四川大學(xué)法學(xué)院副教授郭松專門研究過刑事司法領(lǐng)域的績(jī)效考核問題。他表示，設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的考核體系，必須要讓社會(huì)各界都參與進(jìn)來。
“當(dāng)前，考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)主體多為政法單位的管理者與內(nèi)設(shè)研究室的相關(guān)人員，主體構(gòu)成、信息來源較為單一。將來可以引入一線辦案人員、社會(huì)公眾、專家學(xué)者，讓他們就自己所關(guān)注的問題發(fā)表意見。吸收更多社會(huì)主體參與考核體系的設(shè)計(jì)，一方面有助于體系設(shè)計(jì)所需知識(shí)和信息的多元化，最終產(chǎn)生一個(gè)相對(duì)科學(xué)合理的考核體系；另一方面也有助于形成一個(gè)真正為公眾需求服務(wù)的考核體系，進(jìn)而為考核體系的運(yùn)行奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)�！惫杀硎�。(本報(bào)記者 王逸吟 王昊魁)