河南省試行庭審去除犯罪化標(biāo)簽，一般刑案可以不穿囚衣。 圖為鄭州市中原區(qū)法院在審理一起刑案時(shí)，讓被告人穿便裝。
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中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，提出四項(xiàng)具體司改措施，即完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。上海等7省市先行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司法改革積累經(jīng)驗(yàn)。
目前，試點(diǎn)省市司改工作進(jìn)展如何？改革方案有哪些亮點(diǎn)？2015年司改將重點(diǎn)圍繞哪些方面展開(kāi)？請(qǐng)看記者調(diào)查。
2014年12月29日，海南省趕在元旦前召開(kāi)了司法體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施動(dòng)員大會(huì)，宣布從2015年1月起，在全省開(kāi)展司法體制改革試點(diǎn)工作。至此，上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州7個(gè)試點(diǎn)省市的司改方案均獲中央政法委的批復(fù)同意，并相繼對(duì)司法體制改革試點(diǎn)工作方案進(jìn)行了動(dòng)員部署。
確保85%的司法人力資源在一線辦案
“2013年，上海市法官年人均辦案數(shù)131件，是全國(guó)的2.25倍”“廣東省檢察系統(tǒng)以占全國(guó)檢察機(jī)關(guān)1/20的人力辦了全國(guó)1/9的刑事檢察案件”……案多人少，一直以來(lái)都是我國(guó)司法系統(tǒng)普遍存在的問(wèn)題。但問(wèn)題的背后其實(shí)還隱藏著一個(gè)重要原因：相當(dāng)一部分法官、檢察官并不直接從事辦案工作。
一方面是法官、檢察官的職業(yè)身份與其從事的工作并無(wú)聯(lián)系，法院、檢察院中行政、后勤部門(mén)數(shù)和人員數(shù)甚至超過(guò)了業(yè)務(wù)部門(mén)數(shù)和人員數(shù)；另一方面是一線辦案的法官、檢察官除了辦案外，還要承擔(dān)大量與司法裁判無(wú)關(guān)的輔助事務(wù)。這種情況不解決，將直接影響司法效率以及司法公信力。因此，如何建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，成為7個(gè)試點(diǎn)省市司改必須首先解決的重大課題。
在最先出臺(tái)的“上海方案”中，完善司法人員分類管理制度成為重點(diǎn)之一。方案明確提出實(shí)行法官、檢察官“員額制”，把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，行政管理人員三類，分別占編制總數(shù)的33％、52％、15％，“以確保85%的司法人力資源直接投入辦案工作”。2014年9月5日，上海市正式任命了289名法官助理和檢察官助理，他們將協(xié)助法官、檢察官辦理審查材料、調(diào)查取證、草擬文書(shū)等輔助性工作。這是新中國(guó)產(chǎn)生的第一批法官助理和檢察官助理。
“85%”這一比例也成為其他各試點(diǎn)省份參考的依據(jù)。湖北、廣東、貴州、青海的方案均將法官和檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三者員額控制目標(biāo)設(shè)置為39%、46%、15%。海南則提出確保85%的司法人力資源在一線辦案。
2014年7月9日，最高法公布《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》，明確提出推進(jìn)法院人員分類管理改革，健全法官、司法輔助人員、司法行政人員各自單獨(dú)的職務(wù)序列�！白罡叻▽⑴浜现醒胗嘘P(guān)部門(mén)，完善法官等級(jí)定期晉升機(jī)制，建立與法官單獨(dú)職務(wù)序列配套的薪酬制度�！弊罡呷嗣穹ㄔ核靖霓k主任賀小榮表示。
“權(quán)力清單”強(qiáng)化司法權(quán)力的管理監(jiān)督
“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)�！边@本是司法裁判理應(yīng)遵循的基本原則。但是在司法行政化的背景下，這句話卻需要寫(xiě)入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》來(lái)加以強(qiáng)調(diào)。
法官、檢察官退化為法律文書(shū)上的一個(gè)簽名、一個(gè)符號(hào)，行政領(lǐng)導(dǎo)卻承擔(dān)著決定案件的使命職責(zé)。在行政主導(dǎo)的司法模式下，司法裁判異化成“個(gè)人決定、集體擔(dān)責(zé)”，而這也正是導(dǎo)致司法不公的重要原因之一。
司改試點(diǎn)省市的方案均對(duì)司法責(zé)任制作出重要安排，探索建立一套符合司法規(guī)律的辦案責(zé)任制。在改革中，主審法官、主任檢察官被賦予了更大的權(quán)限。湖北省的方案著重推行主審法官和合議庭辦案責(zé)任制，同時(shí)對(duì)審判委員會(huì)制度進(jìn)行改革，不但限制縮小審委會(huì)討論案件的范圍，同時(shí)要求審委會(huì)通過(guò)觀看庭審錄像、展示證據(jù)、查閱案卷等方式增強(qiáng)討論案件的親歷性。
廣東則要求主審法官對(duì)其獨(dú)任審理的案件自行簽發(fā)裁判文書(shū)，承擔(dān)辦案責(zé)任，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等不再簽發(fā)本人未參加審理的案件的裁判文書(shū)。
“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問(wèn)責(zé)、違法要追究”，這是權(quán)力運(yùn)行的基本要求。主審法官、主任檢察官被賦予了更多的權(quán)力，當(dāng)然也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
上海、青海的方案提出建立辦案人員權(quán)力清單制度，明確各項(xiàng)權(quán)利行使的相應(yīng)責(zé)任，以此加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)力的管理監(jiān)督。海南給每一個(gè)案件都設(shè)定了終身識(shí)別“二維碼”，當(dāng)事人只需通過(guò)掃描二維碼，案件立案時(shí)間、案號(hào)、案件辦理流程與相關(guān)負(fù)責(zé)人、案件審判長(zhǎng)、審判員、書(shū)記員姓名，以及案件判決時(shí)間、判決文書(shū)等相關(guān)信息將全面呈現(xiàn)。
改革向基層一線傾斜
“當(dāng)上了法官、檢察官，為什么還要辭職？”當(dāng)社會(huì)上還在對(duì)辭職法官、檢察官的個(gè)案驚詫時(shí)，基層法官、檢察官流失的嚴(yán)重程度，已引起高層注意。2014年北京市兩會(huì)期間，“法官流失”現(xiàn)象就被寫(xiě)入北京市高級(jí)人民法院的工作報(bào)告中。
造成法官、檢察官流失的原因有很多，但工作壓力大、薪酬待遇低、職業(yè)榮譽(yù)感和使命感不足等問(wèn)題被“吐槽”最多。解決這些問(wèn)題，既需要良好的頂層設(shè)計(jì)，健全司法人員的職業(yè)保障制度，更需要司法資源向基層、向一線傾斜。
“相對(duì)其他試點(diǎn)省份，湖北試點(diǎn)方案的最大特色是堅(jiān)持政策導(dǎo)向基層�！薄昂狈桨浮碧岢觯錾弦獕|高“地板”，努力提高基層法官檢察官經(jīng)濟(jì)待遇，確保辦公經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)和人員收入不低于現(xiàn)有水平；等次上要抬高“天花板”，規(guī)定基層法官檢察官員額比和選升名額占比明顯高于省、市兩級(jí)。
法官、檢察官的待遇問(wèn)題要解決，而他們因?yàn)槁殑?wù)行為而遭受的解職、降級(jí)等不公正行為更需要得到糾正。2014年11月19日，全國(guó)首個(gè)法官遴選委員會(huì)——廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院法官遴選委員會(huì)宣告成立。9名委員中除原廣州市中院院長(zhǎng)、市人大常委會(huì)副主任吳樹(shù)堅(jiān)為常任委員外，其余8人為法官、檢察官、學(xué)者、律師等，廣東省高院的領(lǐng)導(dǎo)班子無(wú)一人擔(dān)任委員。這正符合中央的要求——中央司改辦負(fù)責(zé)人曾經(jīng)表示，遴選委員會(huì)的組成，應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性，既有經(jīng)驗(yàn)豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學(xué)學(xué)者等社會(huì)人士代表。
省級(jí)遴選委員會(huì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管
推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，一度被視為司改四項(xiàng)舉措中最具震撼性，也最有難度的一條改革措施。
改革框架意見(jiàn)明確了試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)統(tǒng)管的改革路徑：建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制，建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理機(jī)制。
12月13日，全國(guó)首個(gè)省級(jí)法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)——上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)成立。委員會(huì)的主要職能包括遴選、擇優(yōu)選升、懲戒三項(xiàng)，負(fù)責(zé)全面考察法官、檢察官參選人選的各方面表現(xiàn)和業(yè)績(jī)，從專業(yè)角度提出遴選、懲戒等建議。按照“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級(jí)任免”的制度安排，委員會(huì)將對(duì)上海全市的法官提出遴選、懲戒意見(jiàn)，由上海市高級(jí)人民法院、上海市人民檢察院黨組按規(guī)定程序?qū)徟k理。這一制度安排也被評(píng)價(jià)為“直接關(guān)系到法官、檢察官市級(jí)統(tǒng)一管理制度的落地實(shí)施�！�
除了遴選（懲戒）委員會(huì)，大多數(shù)試點(diǎn)方案都對(duì)推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理做了原則性的安排。廣東、貴州的試點(diǎn)方案就明確，法院、檢察院工作人員實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一管理，具體包括市級(jí)、縣級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)由省級(jí)黨委管理，全省法院檢察院系統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一由省機(jī)構(gòu)編制部門(mén)歸口管理。而在財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障方面，多數(shù)試點(diǎn)方案均明確，實(shí)行法院、檢察院經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)由省級(jí)統(tǒng)一管理，市、縣兩級(jí)法院、檢察院作為省級(jí)財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位，向省級(jí)財(cái)政部門(mén)編報(bào)預(yù)算，預(yù)算資金通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)撥付。
“省級(jí)統(tǒng)管”后，上級(jí)是否會(huì)對(duì)下級(jí)造成行政影響？是否會(huì)影響審級(jí)獨(dú)立等問(wèn)題？對(duì)此，賀小榮表示：統(tǒng)管將只是依托省一級(jí)的制度平臺(tái)統(tǒng)籌管理，并不是系統(tǒng)內(nèi)部的垂直管理。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院仍是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。審級(jí)獨(dú)立將不受侵害。記者 彭 波