2009年6月27日上午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議閉幕后，接著全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行例行新聞發(fā)布會(huì)，那時(shí)我擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳新聞發(fā)言人主持了這場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)。會(huì)上，香港文匯報(bào)記者問：深圳市原市長(zhǎng)許宗衡被雙規(guī)了，他的全國(guó)人大代表資格今后會(huì)有怎樣的變化？這個(gè)問題與這次新聞發(fā)布會(huì)的主題沒有直接關(guān)系，但作為新聞發(fā)言人，我不可以說“無可奉告”，要正面回應(yīng)。我在腦子里迅速梳理思路、組織語言，依據(jù)法律規(guī)定和實(shí)際情況作了這樣回答：深圳市原市長(zhǎng)是由廣東省選出的十一屆全國(guó)人大代表，他的代表職務(wù)問題將由廣東省人民代表大會(huì)或者廣東省人大常委會(huì)作出決定�，F(xiàn)在我們還沒有收到廣東省人大的有關(guān)報(bào)告，收到報(bào)告之后，全國(guó)人大常委會(huì)將會(huì)依法處理他的代表資格問題。
這里涉及這樣的問題：人大代表資格是怎么回事？60多年來，人大代表資格審查制度經(jīng)歷了怎樣的變化？
從一般道理上講，代表(外國(guó)多稱為“議員”)依法選出后，其代表資格應(yīng)即告有效。在我國(guó)，代表選出后，具有了代表身份，但還需要經(jīng)過代表資格審查委員會(huì)審查并經(jīng)人大或人大常委會(huì)確認(rèn)其的代表資格并公告。在人大換屆時(shí)，新一屆人大代表當(dāng)選后馬上可以參加為出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議作準(zhǔn)備的調(diào)研、視察等活動(dòng)，但要在人民代表大會(huì)會(huì)議上行使權(quán)利，比如，參加審議、投票、提出建議，必須是在其代表資格確認(rèn)之后。過去，有媒體不清楚代表“職務(wù)”和代表“資格”的區(qū)別，常把罷免代表“職務(wù)”說成罷免代表“資格”。就此，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳曾專門向各省級(jí)人大常委會(huì)發(fā)函，明確代表當(dāng)選后、資格審查確認(rèn)前如何規(guī)范報(bào)道問題。
我們?yōu)槭裁匆氵@樣一個(gè)代表資格審查制度呢？
從歷史上看，早在工農(nóng)兵代表蘇維埃時(shí)期，就實(shí)行代表資格審查制度。新中國(guó)成立之初，從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通群眾對(duì)有嚴(yán)格程序規(guī)定的普選都比較陌生，同時(shí)，1953年選舉法規(guī)定，依法尚未改變成份的地主階級(jí)分子、依法被剝奪政治權(quán)利的反革命分子和其他依法被剝奪政治權(quán)利的公民沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。保證當(dāng)選的人大代表都是有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民，保證每位人大代表都是依法產(chǎn)生的，設(shè)置一道人大代表當(dāng)選后的資格審查程序是必要的。
按照法律規(guī)定，負(fù)責(zé)審查代表資格的專門機(jī)構(gòu)是代表資格審查委員會(huì)。起初，這個(gè)委員會(huì)由人民代表大會(huì)設(shè)立。1954年全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立民族委員會(huì)、法案委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、代表資格審查委員會(huì)和其他需要設(shè)立的委員會(huì)。每屆全國(guó)人大代表在第一次出席全國(guó)人大會(huì)議時(shí)，向全國(guó)人大提出代表當(dāng)選證書，由代表資格審查委員會(huì)進(jìn)行審查。全國(guó)人大根據(jù)代表資格審查委員會(huì)提出的報(bào)告，確認(rèn)代表的資格或者宣布個(gè)別代表的當(dāng)選無效。全國(guó)人大在一屆、二屆、三屆、五屆都設(shè)立了專門委員會(huì)性質(zhì)的代表資格審查委員會(huì)(1975年召開的第四屆全國(guó)人大，代表是由協(xié)商產(chǎn)生而不是由選舉產(chǎn)生的，這屆全國(guó)人大沒有設(shè)立任何專門委員會(huì))。1954年地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人大舉行會(huì)議的時(shí)候，可以設(shè)立代表資格審查委員會(huì)、議案審查委員會(huì)和其他需要設(shè)立的委員會(huì)，在主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。
人大代表資格審查制度實(shí)行20多年，一些問題顯現(xiàn)出來。一是，每屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開，選出代表資格審查委員會(huì)后，再審查當(dāng)屆代表的資格。這就是說，代表資格審查委員會(huì)成員自己的代表資格還沒有確認(rèn)，就來行使審查包括自己在內(nèi)的代表資格的職權(quán)，既自己審查自己的代表資格，又在自己的代表資格沒有確認(rèn)前審查別人的代表資格，不符合法理。二是，當(dāng)時(shí)的代表資格審查委員會(huì)只在人民代表大會(huì)開會(huì)期間活動(dòng)，不能及時(shí)對(duì)在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間補(bǔ)選的本級(jí)人大代表的資格進(jìn)行審查。
1982年修改全國(guó)人大組織法，將代表資格審查委員會(huì)由全國(guó)人大設(shè)立改為由主持代表選舉工作的全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立，作為常委會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼法制委員會(huì)主任的習(xí)仲勛同志作說明時(shí)指出：“過去，全國(guó)人大代表資格是在全國(guó)人大開會(huì)以后，由全國(guó)人大代表資格審查委員會(huì)進(jìn)行審查的�，F(xiàn)在根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，草案對(duì)此作了修改，規(guī)定由主持代表選舉的全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立代表資格審查委員會(huì)，審查代表資格，并在每屆全國(guó)人大第一次會(huì)議開會(huì)以前公布代表名單。這樣，在全國(guó)人民代表大會(huì)開會(huì)以前，就完成了代表資格審查工作，工作上比較便利�！睆�1983年3月五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議開始，歷屆全國(guó)大常委會(huì)都設(shè)立代表資格審查委員會(huì)。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，1986年12月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議修改后的地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立代表資格審查委員會(huì)，審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定。至此，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大的代表資格審查制度與全國(guó)人大一致起來。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，代表資格審查委員會(huì)仍由每屆人大第一次會(huì)議設(shè)立，行使職權(quán)到本屆人大任期屆滿為止。
依據(jù)憲法、選舉法、代表法、全國(guó)人大組織法、地方組織法的規(guī)定，縣級(jí)以上人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)的職責(zé)主要有：1.審查新選出的下一屆人大代表和補(bǔ)選的本屆人大代表的資格是否有效并向本級(jí)人大常委會(huì)提出報(bào)告。按照1982年全國(guó)人大組織法第三條和1995年修改后的地方組織法第五十一條的規(guī)定，選舉單位選舉或者補(bǔ)選代表后，由代表資格審查委員會(huì)審查是否符合法律規(guī)定，常委會(huì)根據(jù)代表資格審查委員會(huì)提出的報(bào)告，確認(rèn)代表的資格或者確定個(gè)別代表的當(dāng)選無效，并公布代表名單。2.對(duì)暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)的情況向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。按照2010年10月修改后的代表法第四十八條的規(guī)定，代表因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的，被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利正在服刑的，暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)，由代表資格審查委員會(huì)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。3.對(duì)代表資格終止情況向本級(jí)人大常委會(huì)提出報(bào)告。按照代表法第四十九條、第五十條的規(guī)定，代表有下列七種情形之一的，即地方各級(jí)人大代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域、辭職被接受、未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人大會(huì)議、被罷免、喪失中國(guó)國(guó)籍、依法被剝奪政治權(quán)利、喪失行為能力的，其代表資格終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)，由本級(jí)人大常委會(huì)予以公告。
代表資格審查審什么？上世紀(jì)八十年代，地方人大針對(duì)這方面問題多次提出法律詢問。如有的詢問：發(fā)現(xiàn)代表有違法亂紀(jì)行為，代表資格審查委員會(huì)可否不經(jīng)原選區(qū)同意而取消其代表資格；有的詢問：有代表嚴(yán)重違背計(jì)劃生育政策，可否由代表資格審查委員會(huì)宣布不承認(rèn)其代表資格。全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)答復(fù)，代表資格審查，主要是審查代表選舉中各個(gè)環(huán)節(jié)是否符合選舉法的規(guī)定。如果發(fā)現(xiàn)代表有違法亂紀(jì)行為不適合當(dāng)代表，可由原選區(qū)或原選舉單位依照法律規(guī)定的程序予以罷免。1986年12月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)兼法制工作委員會(huì)主任的王漢斌就縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表換屆選舉問題答新華社記者問時(shí)指出：“代表資格審查，主要是審查選舉中各個(gè)環(huán)節(jié)是否符合選舉法的規(guī)定。例如，代表候選人名額是否符合法定的差額比例；選民10人以上聯(lián)名提出的代表候選人是否都列入了初步候選人名單進(jìn)行醞釀協(xié)商；正式代表候選人名單是否按照較多數(shù)選民的意見確定；是否有未經(jīng)依法提名的人列入代表候選人名單；一個(gè)選區(qū)選出的代表是否超過了規(guī)定的應(yīng)選代表名額；當(dāng)選代表是否獲得法定票數(shù)；是否由得票較多的當(dāng)選，等等。”由此可見，代表資格審查，審查的是代表當(dāng)選的合法性。
審查代表資格，要不要審查當(dāng)選代表夠不夠代表?xiàng)l件？根據(jù)憲法和選舉法，當(dāng)選代表的條件有三個(gè)：年滿18周歲，具有中國(guó)國(guó)籍，選舉時(shí)未被剝奪政治權(quán)利。一般地說，審查代表資格，應(yīng)當(dāng)是依照法律規(guī)定，從實(shí)質(zhì)和程序兩方面對(duì)當(dāng)選代表的合法性進(jìn)行審查。代表當(dāng)選合法性的實(shí)質(zhì)審查，就是審查當(dāng)選代表是否符合上面講到的三個(gè)條件。代表當(dāng)選合法性的程序?qū)彶�，就是審查�?dāng)選代表是否依照法定程序選舉產(chǎn)生。由于在選民登記、代表候選人提出環(huán)節(jié)已經(jīng)對(duì)實(shí)質(zhì)合法性的三個(gè)條件進(jìn)行了審查，代表資格審查應(yīng)主要是對(duì)代表當(dāng)選程序合法性進(jìn)行審查。這樣我們可以說，審查的不是夠不夠條件，而是當(dāng)選合法不合法。
1988年3月，全國(guó)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市和人民解放軍選出的2975名(應(yīng)選2978名)七屆全國(guó)人大代表的資格進(jìn)行了審查，認(rèn)為，有2970名代表的選舉符合法律規(guī)定，代表資格有效；寧夏人大在選舉全國(guó)人大代表中有5名候選人得票數(shù)不足法定票數(shù)，當(dāng)選無效。這5人之所以得票數(shù)不足法定票數(shù)，是因?yàn)閷幭娜舜蟀堰x舉法適用于直接選舉的規(guī)定適用于間接選舉，認(rèn)為得票不少于選票的三分之一即可當(dāng)選。
在歷史上還有過這樣的情況：1978年2月五屆全國(guó)人大時(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市和人民解放軍共選出出席第五屆全國(guó)人大的代表3500名，但提交全國(guó)人大代表資格審查委員會(huì)審查的代表只有3497名。原因是北京市、河北省、遼寧省在代表選出后但代表資格尚未確認(rèn)，就分別自行撤銷了本選舉單位選出的一名代表的代表職務(wù)(當(dāng)時(shí)表述為“資格”)。
過去，代表當(dāng)選后，屆中變動(dòng)不多，代表資格審查的主要工作是集中對(duì)選舉產(chǎn)生的新一屆代表的資格進(jìn)行審查。這些年來，審查補(bǔ)選代表的資格、代表資格終止等工作多了起來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十一屆全國(guó)人大共補(bǔ)選代表40名，有59名代表的資格終止，在這59人中，21人因去世代表資格自然終止，18人因涉嫌違紀(jì)違法被罷免，20人自己辭職。代表辭職有多種原因，有的是因發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索被調(diào)查而辭職，有的是因工作變動(dòng)而請(qǐng)辭，還有的是因其他個(gè)人原因而請(qǐng)辭。2005年，廣東省人大代表王澤華因“妻子患病需要照顧，沒有時(shí)間和精力履行代表職責(zé)”，請(qǐng)求辭去其廣東省人大代表職務(wù)。有輿論說，這既體現(xiàn)了他對(duì)家人的擔(dān)當(dāng)，又表現(xiàn)出對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神。
(闞珂 作者為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任)