為了貫徹《決定》精神，巡回法庭應當行使相當于高級法院的一審管轄權；且巡回法庭可采取真正意義上的巡回審判，不必在北京以外設立“大區(qū)巡回法庭”。

　　十八屆四中全會《決定》提出最高法院設立巡回法庭后，不少學者、專家提出設想，如巡回法庭是最高法院的派出機構；最高法院將設立若干大區(qū)巡回法庭；巡回法庭作出的判決就是最高法院的終審判決，不可上訴。我個人認為，如果按以上意見設立巡回法庭，勢必偏離《決定》的精神。而對于巡回法庭，當認識到下面幾點：

　　設巡回法庭應為防止司法領域地方保護主義

　　《決定》講得非常清楚，巡回法庭是為“審理跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”而設。但目前一些人把減輕最高法院的審判負擔作為設立巡回法庭的主要考量。

　　事實上，即便把巡回法庭定位在最高法院的派出機構并行使其終審裁判權，也不可能減輕其審判負擔。因為巡回法庭一旦行使終審裁判權，其受案來源只能是不服各高級法院一審判決的上訴案件，這與目前最高法院的審判管轄現(xiàn)狀沒有區(qū)別。

　　這表面上是減輕了最高法院本部的審判負擔，其實不然：一是在案件數(shù)量上，屬于“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”的有限；二是在審判管轄上，即使由設立在外地的大區(qū)巡回法庭審理從最高法院受理的二審案件中篩選出的屬于“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”，其作出的判決還是屬于最高法院的終審裁判；三是在行政管理上，既然設在外地的巡回法庭是最高法院的派出機構，其不可能不對巡回法庭的人事管理、后勤服務、日常運行等事務進行管理、決策。

　　而要看到，最高法院的審判負擔源于我國民商事案件按照訴訟標的確定級別管轄的制度�！按蚬偎尽钡慕痤~越大，受理審判法院的級別越高，以致相當多的民商事案件在高級法院一審審結后上訴到最高法院審判。如此之多的民商事案件由國家最高審判機關終審，在世界范圍也很少見。而要給最高法院減負，理應從這里“下手”。

　　賦予巡回法庭相當于高級法院的一審管轄權

　　要真正實現(xiàn)《決定》關于設立巡回法庭旨在防止司法領域地方保護主義的意圖，出路就在于賦予巡回法庭行使相當于高級法院的一審管轄權，直接面對并“審理跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”。

　　如果巡回法庭不能行使一審管轄權，那些“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”的一審還是要由各高級法院管轄，二審才能到最高法院。在此情形下，設立巡回法庭與目前的現(xiàn)狀相比并無區(qū)別。而由巡回法庭直接行使一審管轄權，則可有效防止各高級法院在審理這類案件時可能發(fā)生的地方保護主義。

　　如此定位巡回法庭的審判管轄權，它與最高法院的關系是：在行政關系上，它是最高法院的組成部分；在審級關系上，它相當于各省高級法院的一審管轄權，當事人不服它作出的判決可以上訴到最高法院；從憲法上講，最高法院與巡回法庭的關系，相當于各直轄市高級法院與中級法院的關系，即兩者都產(chǎn)生于直轄市人民代表大會，卻是獨立的兩級審判機關。最高人民法院及其巡回法庭也是一樣，都由全國人大產(chǎn)生，但行使兩級獨立的審判管轄權；巡回法庭不直接向全國人大報告工作，由最高人民法院一并報告工作。

　　至于巡回法庭與各高級法院在審判管轄權上的關系，在橫向上是平級關系；在縱向上是平行關系，即巡回法庭只受理“跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”，其他行政案件和民商事案件仍由各高級法院管轄，兩者互不影響，獨立審判。

　　巡回法庭可巡回審判，不必外設“大區(qū)巡回法庭”

　　既然《決定》對巡回法庭的定位是“審理跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件”，一個“跨行政區(qū)域”，一個“重大行政案件和民商事案件”，就明確限定了巡回法庭的受案范圍，也意味著此類案件不可能太多。在此語境下，在北京以外設“大區(qū)巡回法庭”的必要性又有多大？慮及我國全社會法治意識和司法環(huán)境，在外地常設大區(qū)巡回法庭會否受到地方保護主義的干預，也是個問題。

　　因此，建議巡回法庭還設在最高法院內(nèi)，有基本固定的審判人員，案件較多時可從最高法院審判業(yè)務庭臨時抽調(diào)人員。此外，在若干地方的高級法院設立巡回法庭的辦公室，負責受理案件，處理審判行政事務。一旦開庭審判人員即赴外地進行巡回審判。至于巡回法庭的審判人員，可以從地方法院選拔和從最高法院業(yè)務庭抽調(diào)。如果最高法院確實能對民商事案件的級別管轄進行調(diào)整，明顯減少上訴到最高法院的案件數(shù)量，現(xiàn)有審判人員為巡回法庭抽調(diào)一部分人員也是有潛力的。

　　需要指出的是，美國是聯(lián)邦制國家，有兩套法院系統(tǒng)。在聯(lián)邦法院系統(tǒng)，因地域遼闊不得不在不同地區(qū)設立了12個聯(lián)邦地區(qū)巡回上訴法院(另有一個主要審判專利案件的聯(lián)邦巡回上訴法院就設在首都華盛頓)，但它們只有巡回之名無巡回之實。在其下面還有幾十個分布在各州的聯(lián)邦地方法院。我國是單一制國家，實施統(tǒng)一的國家法律�，F(xiàn)有總數(shù)多達3000多家的四級法院，分布均衡，結構也挺合理。審判工作現(xiàn)在的重點應當是通過司法改革，保證公正司法，而沒有必要在現(xiàn)有結構之外再設立大區(qū)巡回法庭。

　　□顧永忠(中國政法大學訴訟法學研究院副院長)