下午3點，正是政府部門辦公時間。然而，在湖北省武漢市江夏區(qū)紙坊街辦事處計生辦公室內(nèi)，三張辦公桌僅一名工作人員在辦公。據(jù)說，有兩名工作人員“下社區(qū)了”。
撥通一名“下社區(qū)”工作人員的手機，這名工作人員稱，她正在體育館附近換衣服。
這一幕發(fā)生在今年4月29日。當天，武漢市治庸辦作風建設(shè)組暗訪機關(guān)作風，發(fā)現(xiàn)了不少問題。
治理“庸懶散”“為官不為”等問題，是近年來各地加強機關(guān)作風建設(shè)的一項重要工作。不過，在廉政專家看來，“庸懶散”“為官不為”等看似機關(guān)作風問題，實際上反映了政府管理部門權(quán)責不清晰。
這一問題顯然已經(jīng)引起了中央的重視�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。
在北京大學法學院教授姜明安看來，囊括了“權(quán)責統(tǒng)一”“廉潔高效”等內(nèi)容的法治政府建設(shè)，是建設(shè)法治國家的基本條件，也是建設(shè)法治社會的基本保障。
推進依法行政成績斐然
在4月29日的暗訪后，武漢市江夏區(qū)那名“換衣服”的工作人員被扣發(fā)當月績效工資，并被要求作書面檢討；分管領(lǐng)導也被誡勉談話。此外，武漢市對存在問題的工作人員及相關(guān)領(lǐng)導進行了問責。
問責，是近些年頻頻出現(xiàn)的一個詞匯。姜明安認為，健全完善問責機制，是我國在推進依法行政、建設(shè)法治政府過程中取得的一項成績。
對于我國法治政府建設(shè)過程，姜明安根據(jù)搜集的資料列了一串長長的清單。在這份清單中，有一個重要節(jié)點——2004年，國務(wù)院頒布《全面推進依法行政實施綱要》。
“國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》以來，我們在推進依法行政，建設(shè)法治政府方面，取得了重大進展，成績斐然�！苯靼舱f。
重大進展、斐然成績體現(xiàn)在哪些方面？姜明安將此總結(jié)為五個方面：
——制定了行政許可法、行政強制法、公務(wù)員法、政府信息公開條例等一系列保障政府依法行政有法可依的法律、法規(guī)，初步形成了中國特色的社會主義行政法律體系；
——改革了導致政府職能行使錯位、越位、缺位的舊的行政管理體制，使政府職能逐步轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的領(lǐng)域，初步理順了政府與市場、政府與社會的關(guān)系；
——確立了以人為本，服務(wù)優(yōu)先的執(zhí)法理念，在行政管理中不再以強制、處罰為基本手段，開始注重采用說服、指導、協(xié)商、對話等維護相對人尊嚴的柔性管理方式，逐步改變了傳統(tǒng)的效率優(yōu)先、以管制為中心的執(zhí)法模式；
——建立了體現(xiàn)公開、公正、公平基本原則和反映現(xiàn)代法治理念的一系列行政法律程序制度，在行政決策中引入了聽證會、論證會、網(wǎng)上征求意見以及政府全體會議或常務(wù)會議就重大問題進行票決的民主化、科學化的機制，在行政執(zhí)法中推廣和實行了告知、說明理由、聽取申辯等與相對人互動的現(xiàn)代文明執(zhí)法范式；
——健全完善了行政監(jiān)督和問責機制，在進一步加強行政監(jiān)察、審計和行政層級監(jiān)督等傳統(tǒng)監(jiān)督方式的同時，又創(chuàng)新發(fā)展了巡視監(jiān)督、督察監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督等新的監(jiān)督機制。同時，我們改進和完善了行政責任機制，對造成人民生命財產(chǎn)損失、國家或公共利益損害，或者導致重大惡劣政治影響的事故、事件中的直接責任人和負領(lǐng)導責任的公職人員實行嚴格的問責制。
六項目標定位法治政府
姜明安在總結(jié)我國法治政府建設(shè)所取得成績的同時，也注意到當前一些地方在行政環(huán)節(jié)存在的問題。
發(fā)生在今年4月的甘肅省蘭州市自來水污染事件，讓姜明安記憶深刻：4月10日17時至11日凌晨2時，蘭州市威立雅水務(wù)集團公司出廠自來水笨含量高達118微克/升至200微克/升，遠超出國家限值的10微克/升，嚴重威脅居民飲水安全。后經(jīng)查明，引起自來水笨超標的原因是自來水水源周邊地下含油污水，而油污水形成的主要原因為原蘭化公司原料動力廠芳烴抽提裝置于1987年發(fā)生物理爆破事故和2002年原油蒸餾車間出口總管發(fā)生開裂著火，使渣油泄出滲入地下所致。事故隱患存在這么多年，有關(guān)主管部門和監(jiān)管部門竟一直未能發(fā)現(xiàn)和處理，最終釀成事故。
“不作為或者亂作為的現(xiàn)象，說明一些地方和部門仍存在背離法治、違法治理問題�！苯靼舱f，這些問題的存在，說明我國的法治政府建設(shè)與中央確定的目標和要求相比，還存在一定差距。
姜明安所說的目標和要求，就是《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所提到的“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。
“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信，是四中全會“決定”確定的關(guān)于法治政府建設(shè)的六項目標和標準。”姜明安說，“職能科學”，要求政府職能的設(shè)定應(yīng)正確處理三大關(guān)系：一是正確處理政府和市場的關(guān)系，凡是能由市場調(diào)節(jié)的事項，政府即不要越俎代庖，要保證市場在資源配置中起決定性作用；二是正確處理政府和社會的關(guān)系，凡是能由公民個人決定和社會自律處理的事項，政府應(yīng)盡量不予干預，以調(diào)動社會公眾的積極性和激化社會的活力；三是正確處理政府內(nèi)部的關(guān)系，包括上下級政府的縱向關(guān)系和政府部門間的橫向關(guān)系。在縱向關(guān)系上要科學配置上下級政府的職能，使之既保證上級政府對下級政府的有效領(lǐng)導，又有利于推進政府管理重心下移，充分發(fā)揮基層政府的治理作用；在橫向關(guān)系上，要協(xié)調(diào)好各部門的相互關(guān)系，穩(wěn)步推進“大部制”改革，以減少相互扯皮、相互掣肘的現(xiàn)象，發(fā)揮政府的整體效用。
“‘權(quán)責法定’要求用法律明確規(guī)定政府的職權(quán)和職責，職權(quán)法定意味著給政府權(quán)力設(shè)定邊界，政府不能越過法定邊界行事，越過了就不僅其行為無效，還要被追究法律責任。職責法定意味著確定政府應(yīng)該做和必須做的事項，政府不做或不用心做好就是不作為，不作為同樣要被追究法律責任。權(quán)責法定的宗旨在于保障政府不越位、不錯位、不缺位。”姜明安說。
對于“執(zhí)法嚴明”這一目標，姜明安的理解是，“執(zhí)法嚴明”要求政府部門嚴格執(zhí)法，對違反社會秩序、經(jīng)濟秩序和行政管理秩序的人和事應(yīng)嚴肅查處，依法應(yīng)監(jiān)督檢查的必須監(jiān)督檢查，依法應(yīng)給予行政處罰的必須給予行政處罰，依法應(yīng)對之采取行政強制措施的必須對之采取行政強制措施。當然，執(zhí)法嚴明并不等于執(zhí)法只能有剛性而不能有柔性。執(zhí)法嚴明應(yīng)剛?cè)岵⑴e，該剛則剛，該柔剛?cè)帷?/p>
“‘公開公正’則包括‘公開’和‘公正’兩項要求�！苯靼卜治稣f，“公開”是法律對政府行政行為程序的要求，“公開”的宗旨首先在于保證行政相對人對政府行為的知情權(quán)，以保護公民、法人和其他組織的實體合法權(quán)益。其次，“公開”也是防止政府官員腐敗、濫權(quán)的需要；“公正”主要是法律對政府行政行為實體的要求，政府實施行政行為不得偏私，不得歧視，不得同樣情況不同對待，不同情況同樣對待�！肮币灿谐绦蛐砸�，要求政府實施行政行為時應(yīng)告知相對人行為的根據(jù)、理由，聽取相對人申辯，政府官員與所實施的相應(yīng)行為有利害關(guān)系應(yīng)當回避等�！肮_”與“公正”二者有著密切的聯(lián)系：公開是公正的保障，公正是公開追求的最主要價值。
姜明安認為，“廉潔高效”也是包括“廉潔”和“高效”兩項要求�！傲疂崱币笳畽C關(guān)和政府官員行使職權(quán)不謀私利，不貪腐，干干凈凈做事，堂堂正正為官；“高效”要求政府機關(guān)和政府官員行使職權(quán)應(yīng)遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便行政相對人。
“守法誠信”也包括“守法”和“誠信”兩個方面�！啊胤ā笳畽C關(guān)和政府官員不僅應(yīng)依法行使職權(quán)，依法對相對人執(zhí)法，而且應(yīng)自己守法。凡是法律對政府機關(guān)和政府官員設(shè)定的義務(wù)、規(guī)則，均應(yīng)自覺嚴格履行、遵守。例如法律規(guī)定行政機關(guān)設(shè)1名正職，2名至4名副職，行政機關(guān)就不能設(shè)8名或10名副職；法律規(guī)定行政機關(guān)設(shè)100名編制，就不能實用90人，另虛報10人吃空餉等�！苯靼舱f，“誠信”首先要求政府機關(guān)和政府官員行使職權(quán)應(yīng)遵循法律的目的、宗旨，善意對待相對人，對相對人講信用，不能以“釣魚執(zhí)法”“養(yǎng)魚執(zhí)法”的手段愚弄相對人。
控權(quán)透明誠信尤為重要
如何實現(xiàn)四中全會“決定”所提的六項法治政府建設(shè)目標？姜明安認為，法治政府建設(shè)應(yīng)該從控權(quán)、透明、誠信等方面入手，當然，最重要的是依法辦事、依法解決糾紛。
“推進法治政府建設(shè)，要求各級人民政府及其領(lǐng)導干部一定要控制自己的權(quán)力欲和政績欲，防止權(quán)力膨脹、職能膨脹、機構(gòu)膨脹。要理順政府和社會的關(guān)系、公權(quán)力和私權(quán)利的關(guān)系。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項，凡是市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項，凡是行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都不要橫加干預，亂加干預。政府應(yīng)盡量通過行政指導和事后監(jiān)管去取代審批、許可。”姜明安說。
控制公權(quán)力的行使，則要求各級政府和領(lǐng)導干部要特別注重運用正當法律程序�！罢惺剐姓䴖Q策權(quán)，除了應(yīng)主動接受人民代表機關(guān)監(jiān)督制約外，還應(yīng)通過座談會、聽證會、論證會、平面媒體和互聯(lián)網(wǎng)等各種形式和途徑廣泛聽取人民群眾的意見；政府行使行政執(zhí)法權(quán)，除了應(yīng)受內(nèi)部層級監(jiān)督制約外，還應(yīng)通過向執(zhí)法相對人說明理由、聽取申辯和舉行聽證，與相對人進行質(zhì)證、辯論等形式接受外部監(jiān)督制約�！苯靼舱f。
“法治政府是誠信政府�！苯靼舱f，政府做出任何行政行為，依法給予公民的許可和承諾，不得隨意撤銷、廢止或改變。如果客觀情況發(fā)生重大變化，為了公共利益的需要，政府必須撤銷、廢止或改變原已作出的行為、許可或承諾，對由此給相對人造成的損失，應(yīng)依法予以補償。
姜明安認為，法治政府同時也是透明政府。各級人民政府因根據(jù)政府信息公開條例，主動公開政府應(yīng)依法公開的信息，包括涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的政府規(guī)章、規(guī)范性文件、標準、政府會議紀要、通知、批復以及各級政府部門的機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序、“三公經(jīng)費”等。除此以外，政府就各種重大事項、事件、事故作出的決策、決定和處置等，亦應(yīng)及時公開，必要時還應(yīng)公開說明相應(yīng)決策、決定、處置的理由。
“推進法治政府建設(shè)，還要求各級政府建立和完善嚴格的責任制和問責制，使各級各部門政府機構(gòu)及其工作人員都做到權(quán)力和責任統(tǒng)一，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督。”姜明安說。
“推進依法行政、建設(shè)法治政府不僅涉及政府本身，還涉及立法、司法和政治、經(jīng)濟、社會體制改革�！苯靼舱f，建設(shè)法治政府，需要一部統(tǒng)一的行政程序法，缺乏頂層設(shè)計，依法行政就會缺乏統(tǒng)一的準則、依據(jù)。我們還應(yīng)進一步培養(yǎng)和提高全體公職人員，特別是各級領(lǐng)導干部運用法治思維和法律手段治國理政的理念和能力，使執(zhí)政者既能在常態(tài)社會條件下依法行政，也能在突發(fā)事件應(yīng)對中堅持法治。法治的重心是治官、治權(quán)，只有讓行使公權(quán)力的行為均受到法律規(guī)范和控制，法治政府的目標才能實現(xiàn)。記者余飛