食品安全法修訂草案在立法說明中指出，此次修訂的總體思路，是要建立最嚴(yán)格的全過程監(jiān)管制度。按照通俗理解，這個(gè)全過程，顯然應(yīng)當(dāng)是從“田間地頭”開始。
但是，修訂草案在其總則中提到：供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)遵守本法的有關(guān)規(guī)定。
對(duì)此，北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院高級(jí)研究員劉兆彬認(rèn)為，用食品安全法和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法分別調(diào)整食品和食用農(nóng)產(chǎn)品，是我國法律體系不完善的突出表現(xiàn)，也存在巨大的食品安全隱患。他建議，廢止農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，將其相關(guān)內(nèi)容納入食品安全法。
何謂農(nóng)產(chǎn)品？按照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品是指來源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。實(shí)際上，農(nóng)產(chǎn)品還包括一些不能吃的，比如棉花、蠶絲、花卉、樹木等林木制品。
“結(jié)合法律相關(guān)條款，從立法目的、監(jiān)督檢查和處罰范圍分析，我們基本可以認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法所指的‘農(nóng)產(chǎn)品’,是指‘食用農(nóng)產(chǎn)品’�！眲⒄妆蛘f。
對(duì)于修訂草案將“食用農(nóng)產(chǎn)品”排除在外，劉兆彬指出，這首先是概念上的混亂。
“食品安全法在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個(gè)食用農(nóng)產(chǎn)品的概念。不知二者在內(nèi)涵、外延是什么關(guān)系？如果二者并列，則應(yīng)當(dāng)給出本質(zhì)區(qū)別；如果二者包含，則不必重復(fù)，引起混亂。”
“而在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法中，對(duì)什么是食用農(nóng)產(chǎn)品則連個(gè)定義都沒有，只是散見于個(gè)別條款。但有一點(diǎn)很明確：農(nóng)產(chǎn)品不等于食品。因此，用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法來監(jiān)管原食品和食品原料，顯然是非常不科學(xué)、非常不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龇�。”劉兆彬說。
其次是制度設(shè)計(jì)上的混亂。劉兆彬指出，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法中，有許多不嚴(yán)謹(jǐn)之處。
比如，定義質(zhì)量安全時(shí)，用質(zhì)量符合安全即等于質(zhì)量安全。定義農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，用初級(jí)產(chǎn)品來涵蓋獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。定義監(jiān)管主體時(shí)，有農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，但在監(jiān)管檢查、法律責(zé)任中，并無其他有關(guān)部門。
而在定義農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者時(shí)，使用了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織的概念，“似乎生產(chǎn)者是一回事，企業(yè)是另一回事，二者有時(shí)又是同一回事。”
劉兆彬介紹，在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)上，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的大部分內(nèi)容都放在了外部性管理上，如產(chǎn)地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、產(chǎn)品包裝、標(biāo)識(shí)等。
“而恰恰對(duì)食物本身的安全性、營養(yǎng)性、物理、化學(xué)、生物等理化指標(biāo)、感官指標(biāo)的監(jiān)管上，只用標(biāo)準(zhǔn)一詞涵蓋了事，而我們的標(biāo)準(zhǔn)又是最短缺、最不明確的。于是出了問題全怪標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)者、經(jīng)營者、監(jiān)管者都沒什么責(zé)任了。這是巨大的黑洞！”他說。
再次，兩法銜接上有斷裂。劉兆彬指出，修訂稿對(duì)食品安全法和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的銜接只有一兩條原則規(guī)定。
劉兆彬告訴記者，仔細(xì)對(duì)照兩法，無論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、檢驗(yàn)檢測、法律責(zé)任等重大內(nèi)容上，根本無法銜接，都是各干各的事。
“而當(dāng)今世界各國對(duì)食品安全的監(jiān)管大都是從田間到餐桌一個(gè)完整的鏈條，分工和主管部門可以有不同主體，但監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)是高度一致的。特別是對(duì)食品源頭這一塊，前后不銜接，會(huì)留下巨大的安全隱患。”他說。
劉兆彬認(rèn)為，我國食品安全法實(shí)施五年來，食品安全形勢依然嚴(yán)峻，很重要的原因就是由于兩法斷裂，源頭這一塊沒有管住管好。“源頭管不好，加工、流通、餐飲管的再嚴(yán)格也是事倍功半�！�
劉兆彬建議，廢止農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，將其相關(guān)內(nèi)容納入食品安全法。保持食品安全監(jiān)管制度的一致性、完整性、科學(xué)性，在分工上可由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、食藥等部門各司其職。
“回顧歷史，當(dāng)年制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法時(shí)，很多人就提出它具有過渡性。有了食品安全法后，確應(yīng)將二者統(tǒng)一，否則既浪費(fèi)了立法資源，又造成斷裂和低效！”他說。記者余瀛波