“兩法銜接”破解“以罰代刑”
污染了環(huán)境，罰款；銷售假冒商品，罰款；生產(chǎn)不合格食品，還是罰款……記者近日在江蘇、山西等地采訪了解到，在民眾關(guān)注的環(huán)境保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域，“以罰代管”“以罰代刑”現(xiàn)象突出，備受社會(huì)詬病，亟待引起重視。
環(huán)境案件罰刑比17839∶1
2013年3月，山西某縣一化肥企業(yè)違規(guī)排污致下游農(nóng)田被污染。同年9月，當(dāng)?shù)貦z察院以涉嫌玩忽職守罪對(duì)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的當(dāng)?shù)丨h(huán)保所所長(zhǎng)提起公訴。
近日，記者到該縣法院采訪。相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，這是近十年來(lái)縣法院審理的唯一一起環(huán)保類刑事案件。然而，記者從該縣環(huán)保部門了解到，近年來(lái)，該縣每年行政處罰的環(huán)境違法案件有十多起。
環(huán)保類案件行政處罰多、刑事追責(zé)少的現(xiàn)象在江蘇也曾存在，不過(guò)現(xiàn)在有所改變。江蘇省高級(jí)人民法院向記者提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年1月～7月，江蘇全省法院共受理環(huán)境刑事案件49件，超過(guò)2004年～2013年全部環(huán)境刑事案件的總和。
全國(guó)人大代表、江蘇省人民檢察院檢察長(zhǎng)徐安在今年全國(guó)兩會(huì)期間接受記者采訪時(shí)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)部公布的《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2008年～2010年，全國(guó)作出環(huán)境行政處罰決定的案件共計(jì)285428件，同期全國(guó)法院結(jié)案作出判決的環(huán)境犯罪案件僅16件，環(huán)境行政處罰案件和環(huán)境刑事犯罪案件比例為17839∶1。
江蘇省法制辦主任于愛榮說(shuō)，“以罰代刑”現(xiàn)象不僅存在于環(huán)保領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域也大量存在。大量涉嫌犯罪的案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，一罰了之，降低了違法成本，不僅飽受社會(huì)詬病，更降低了法律威懾力�！敖陙�(lái)，食品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域違法行為層出不窮，與此有很大關(guān)系�！�
“從實(shí)踐看，目前食品藥品、環(huán)保等領(lǐng)域的監(jiān)管仍是以行政執(zhí)法為主，有人罰沒人管，‘以罰代刑’現(xiàn)象突出�！鄙轿魇x中市榆次區(qū)人民法院行政庭庭長(zhǎng)畢步禮感嘆，到行政庭工作十幾年，從未遇到過(guò)此類案件。
多因素造就“以罰代刑”
對(duì)于環(huán)保、食品藥品等領(lǐng)域的違法行為，司法是最有力的打擊手段，為何各地樂(lè)于罰款卻不愿將涉嫌犯罪的線索移交司法機(jī)構(gòu)？
江蘇省檢察院偵監(jiān)處副處長(zhǎng)雷勇認(rèn)為，一些行政執(zhí)法人員法律知識(shí)不全面是原因之一，尤其對(duì)刑事法律關(guān)于“罪與非罪”“此罪與彼罪”的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定吃不準(zhǔn)，對(duì)已構(gòu)成犯罪的案件缺乏移送司法機(jī)關(guān)的意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。
“多一事不如少一事”的心態(tài)，也導(dǎo)致行政處罰遠(yuǎn)多于刑事追責(zé)。徐安介紹，比之于行政執(zhí)法，刑事司法在程序操作、證據(jù)收集等方面要求更高、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)，需要進(jìn)行大量證據(jù)收集和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，這難免增加行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作量，因此一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)更愿意罰款扣證，簡(jiǎn)單省事。
地方保護(hù)主義的干擾也是現(xiàn)實(shí)原因。于愛榮說(shuō)，一些地方和部門對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和打擊犯罪缺乏辯證統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，當(dāng)涉罪主體是對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)較大的單位時(shí)，往往會(huì)選擇保全地方經(jīng)濟(jì)利益，放棄對(duì)違法犯罪行為的打擊。少數(shù)執(zhí)法部門為追求部門利益，也偏重于行政處罰。山西一些基層司法工作者直言，不少行政執(zhí)法部門依靠罰沒款來(lái)養(yǎng)人辦事，因此偏好罰款式監(jiān)管，主觀上不愿意將一些案件移送司法。
一些司法工作者還介紹，部分違法犯罪活動(dòng)的滋生蔓延或安全事故的發(fā)生，和行政執(zhí)法不力有直接關(guān)系，甚至存在行政執(zhí)法人員瀆職現(xiàn)象。為掩蓋自身問(wèn)題，推卸責(zé)任，有問(wèn)題的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自然不愿“家丑外揚(yáng)”。在一些案件中，“捂蓋子”問(wèn)題突出。
記者在采訪中還了解到，少數(shù)公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法部門移送的案件材料重視不夠，不及時(shí)依法進(jìn)行審查，不在規(guī)定期限內(nèi)立案或不予立案，甚至不反饋、不答復(fù)，也會(huì)影響行政執(zhí)法部門移送案件的積極性。另外，一些地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)緊張、執(zhí)法裝備落后，不能對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題深度挖掘并及時(shí)收集、保全證據(jù)，也只好一罰了之。
“兩法銜接”化解老大難
面對(duì)大量“以罰代刑”現(xiàn)象的存在，接受采訪的法律工作者多認(rèn)為，解決問(wèn)題的出路在于“兩法銜接”。
江蘇省法制辦副主任徐衛(wèi)解釋，“兩法銜接”是指環(huán)保、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)督等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪、需要追究刑事責(zé)任的線索，依法向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)移送的一種工作銜接機(jī)制。國(guó)務(wù)院在2001年就出臺(tái)了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，但從全國(guó)而言，這項(xiàng)工作仍需大力推進(jìn)。
為推進(jìn)“兩法銜接”、破解“以罰代刑”，江蘇省發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院執(zhí)法聯(lián)系的實(shí)施意見》，逐步構(gòu)筑起“兩法銜接”工作信息共享平臺(tái)。截至2013年底，已建起省級(jí)信息共享平臺(tái)1家、市級(jí)平臺(tái)10家、縣區(qū)級(jí)平臺(tái)37家。
從江蘇實(shí)踐出發(fā)，一些法律工作者建議從三方面推進(jìn)相關(guān)工作。
一是將“軟任務(wù)”逐步變?yōu)椤皠傂砸蟆�。這就要求對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)目錄進(jìn)行梳理，對(duì)照罪名目錄、公安機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)可能涉嫌犯罪的行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行歸類匯總，制定具體的移送標(biāo)準(zhǔn)，便于操作；要求各地出臺(tái)“兩法銜接”的具體實(shí)施辦法，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送可能涉嫌刑事犯罪的線索、證據(jù)提出剛性要求，出臺(tái)獎(jiǎng)懲措施。
二是加快信息共享平臺(tái)建設(shè)，完善網(wǎng)上“兩法銜接”。于愛榮說(shuō)，信息共享平臺(tái)建設(shè)非常重要，一個(gè)好的信息共享平臺(tái)，不僅能促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件更加規(guī)范、及時(shí)，同時(shí)還有助于減少行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作量，打破過(guò)去各層級(jí)條塊分割的局面，促使各相關(guān)機(jī)構(gòu)充分履職。
三是明確“兩法銜接”工作的牽頭部門，最好由政府成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作。徐安說(shuō)，目前，國(guó)家層面“兩法銜接”牽頭單位不明確，各地牽頭單位五花八門，有商業(yè)委員會(huì)、政法委、檢察院、政府法制辦等等，而“兩法銜接”工作是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜工程，涉及內(nèi)容廣、部門多，牽涉各方利益，迫切需要一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)。
“是不是涉嫌犯罪，要一目了然；要不要移送，要有據(jù)可依；如何移送，要有章可循。”于愛榮說(shuō)，以這樣的目標(biāo)去推進(jìn)“兩法銜接”，破解“以罰代刑”難題，不僅有助于推動(dòng)依法治國(guó)，更是做好食品安全、環(huán)境安全等民生工作的迫切需要。(記者 朱國(guó)亮 晏國(guó)政)