無論是1954年憲法規(guī)定的全國(guó)人大負(fù)責(zé)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，還是1982年憲法規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”，都未能真正落實(shí)。其中原因十分復(fù)雜，但憲法解釋理論的落后和混亂是我國(guó)憲法解釋制度未得發(fā)展的重要原因。面對(duì)今后“健全憲法解釋程序機(jī)制”的改革任務(wù)，確有必要先把憲法解釋理論上的問題作一梳理，以尋求制度的理論支撐。
第一，認(rèn)可憲法解釋權(quán)的“司法屬性”。
在法律解釋學(xué)中，解釋權(quán)屬于司法權(quán)。當(dāng)需要對(duì)一項(xiàng)法律規(guī)范或其他文本作出解釋時(shí)，通常是因?yàn)樵谠撘?guī)范適用時(shí)產(chǎn)生了兩種以上的理解。如果對(duì)法律規(guī)范或文本只有一種理解(實(shí)際上多數(shù)規(guī)范只有唯一的理解)，則無需解釋。當(dāng)然也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要是將抽象的法律規(guī)范適用于特定的法律事實(shí)，不論有無爭(zhēng)議，都必須先經(jīng)歷“解釋”環(huán)節(jié)，然后才是適用。即使這一解釋環(huán)節(jié)并無實(shí)質(zhì)意義，但從形式上看這是法律過程中不可或缺的一部分。
憲法法律的解釋與憲法法律制定密切相關(guān)，但兩者的屬性有著根本的區(qū)別。立法是對(duì)通過民主程序?qū)崿F(xiàn)人類社會(huì)共識(shí)的認(rèn)可和共同行為規(guī)則的確定，其本質(zhì)屬性在于其民主性。法律解釋均因?qū)ΜF(xiàn)有規(guī)范含義的疑義或爭(zhēng)議而啟動(dòng)，均基于適用過程中的特定事實(shí)而非一般事實(shí)而產(chǎn)生，解釋的效力附屬于立法，解釋結(jié)論須在了解、聽取爭(zhēng)議雙方的觀點(diǎn)和理由之后得出，解釋結(jié)果不溯既往。
在我國(guó)當(dāng)前的法律解釋體系中，立法解釋、行政解釋、司法解釋都占有一席之地，但這并不是說立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)行使的都是司法權(quán)。司法權(quán)是國(guó)家權(quán)力框架中的一個(gè)分支，是國(guó)家權(quán)力“大循環(huán)”的一個(gè)環(huán)節(jié)。但在行政、立法等其他權(quán)力的“微循環(huán)”中，仍然存在具有“司法屬性”的權(quán)力，如我國(guó)行政系統(tǒng)的行政復(fù)議等。雖然其他國(guó)家的立法機(jī)關(guān)對(duì)于法律文本直接行使解釋權(quán)的情況非常少見，但我國(guó)一直采用“立法解釋”制度，而且有加強(qiáng)之勢(shì)，也可謂較強(qiáng)的中國(guó)特色。
憲法解釋權(quán)的司法屬性也不例外。憲法解釋不是制憲活動(dòng)或修憲活動(dòng)，也不是立法活動(dòng)，而是憲法賦予特定機(jī)關(guān)的具有司法屬性的法律實(shí)施活動(dòng)。各國(guó)的現(xiàn)行制度更加彰顯了憲法解釋權(quán)的司法屬性。當(dāng)然，我國(guó)憲法解釋權(quán)的“司法屬性”并不必然要求由普通司法機(jī)關(guān)行使。
第二，憲法制定權(quán)與解釋權(quán)“兩權(quán)分離”。
正是由于規(guī)則制定權(quán)與規(guī)則解釋權(quán)的不同屬性，因此不論是西方的權(quán)力分立模式，還是我國(guó)的職能分工制度，都采取了一個(gè)相同的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式：規(guī)則制定者不行使規(guī)則的解釋、適用、執(zhí)行權(quán)力。即使在一種權(quán)力的“微循環(huán)”中有同一系統(tǒng)甚至同一機(jī)關(guān)行使幾種權(quán)力的情況，如我國(guó)的立法解釋制度、行政解釋制度、行政復(fù)議制度等，但其結(jié)果往往也需要經(jīng)過國(guó)家權(quán)力“大循環(huán)”框架中的司法制度的最終“過濾”審查，從而以司法權(quán)作為法律問題的最終確定者。根據(jù)法治原則，除非立法者通過民主程序制定新的法律以阻卻司法裁判的后續(xù)效力，司法裁判具有終局性。當(dāng)然，像法國(guó)那樣設(shè)立行政系統(tǒng)內(nèi)部獨(dú)立的行政法院的做法則是另外一種司法模式。
一般認(rèn)為，制定規(guī)則的人是最了解立法背景和目的的，因此也是最適合解釋規(guī)則的人。但是，如果以這種經(jīng)驗(yàn)思維的方式賦予規(guī)則制定者最終的規(guī)則解釋權(quán)，則是對(duì)法治的重大誤解，甚至完全違反了法治原則。
一是有溯及既往之嫌。制定規(guī)則者的解釋與其常規(guī)的立法行為難以區(qū)分，不可避免地在解釋過程中加入新的立法意圖。這看似有利于規(guī)則體系的完善，但因法律解釋多適用于已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)，所以作為“準(zhǔn)立法”的立法解釋與法律不溯既往原則存在沖突。
二是有違反中立之嫌。經(jīng)過民主程序制定的法律是在代表不同方面利益的立法者協(xié)商、妥協(xié)之后形成的規(guī)則，不同利益集團(tuán)的意志貫穿其中。如果由立法者對(duì)自己制定的法律作出解釋，則會(huì)將所代表的利益滲透其中，有違解釋者的中立地位。
三是造成職權(quán)配置混亂。由于權(quán)力屬性不同，規(guī)則制定適用的是民主程序，而規(guī)則解釋適用的是(準(zhǔn))司法程序。如果沒有程序正義的保障，兩種程序合而為一，解釋也成了立法，立法也無異于解釋，這將造成權(quán)力配置的混亂，最終會(huì)打破立法權(quán)與其他權(quán)力之間的平衡，對(duì)法治亦無益處。
依此理論，我國(guó)的憲法解釋權(quán)無論從解釋組織、解釋程序，還是從解釋效力來說，都應(yīng)當(dāng)與修改憲法、制定法律的活動(dòng)完全區(qū)分開來。
第三，同一主體行使制定權(quán)與解釋權(quán)框架下的“組織分身術(shù)”。
這是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。在立法權(quán)與解釋權(quán)“兩權(quán)分離”的理論基礎(chǔ)上，凡是在憲法體制上沒有把憲法解釋權(quán)交給普通司法機(jī)關(guān)行使的國(guó)家，都把這一重要權(quán)力賦予其專門建立的機(jī)構(gòu)行使。英國(guó)在2009年建立最高法院之前，違憲審查權(quán)和法律解釋權(quán)由上議院的12名“常任上訴法官”獨(dú)立行使，而不是上議院所有議員集體行使。在法國(guó)，因拿破侖不愿意將行政部門的爭(zhēng)議交給普通法院管轄，因此設(shè)立了專門的行政法院。雖然院長(zhǎng)由政府總理兼任，但行政法院系統(tǒng)仍有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，而且其工作機(jī)制與行政部門完全不同。這就是典型的“組織分身術(shù)”的使用。
由此可見，國(guó)家權(quán)力配置有其自身的規(guī)律，即使是在同一部門內(nèi)部配置權(quán)力時(shí)，也十分注意各種權(quán)力之間“微循環(huán)”的分工與制衡關(guān)系。在我國(guó)，全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)在憲法上既具有組織上的統(tǒng)一性，又具有職權(quán)上的分工性。但一般說來，全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)屬于典型的同一機(jī)構(gòu)行使立法與解釋(司法屬性)兩種職能的體制，因此比較適合于“組織分身術(shù)”的適用。對(duì)于憲法解釋，全國(guó)人大常委會(huì)之下的組織框架可以考慮作如下設(shè)計(jì)：
第一種設(shè)計(jì)是在全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)部建立獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)(如憲法委員會(huì))，確定少數(shù)專職委員，專司憲法解釋職責(zé)，不再?gòu)氖铝⒎üぷ�，從而避免�?80多名委員共同行使這一職責(zé)的非常做法。
第二種選擇是由全國(guó)人大常委會(huì)委任數(shù)名具有豐富法律經(jīng)驗(yàn)與學(xué)養(yǎng)的專業(yè)人士組成獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋憲法。這些人員不是常委會(huì)委員，也不受常委會(huì)指揮，但常委會(huì)最終保留以立法的形式推翻憲法解釋的權(quán)力。當(dāng)然，隨著司法改革的深入，在我國(guó)法院系統(tǒng)獲得足夠的公信力之后，普通法院也可以成為憲法解釋程序的一個(gè)環(huán)節(jié)。
不論作何種選擇，有一點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)避免的，即全國(guó)人大常委會(huì)不應(yīng)當(dāng)以與立法組織、程序、保障等完全相同的方式行使憲法解釋權(quán)，否則便不可避免地造成權(quán)力濫用和恣意，走向法治的反面。