憲法實(shí)施可以防止憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，促進(jìn)憲法有針對(duì)性地解決國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的重大問題，強(qiáng)化憲法的規(guī)范功能，提升憲法的法律效力，增強(qiáng)憲法的權(quán)威，保障依法治國目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。四中全會(huì)公報(bào)決定指出，“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”，“一切違憲的行為都必須予以追究和糾正”。這一表述，首次對(duì)憲法的實(shí)施提出了明確的要求。
目前，對(duì)現(xiàn)行憲法實(shí)施狀況的解讀雖然不完全相同，但加強(qiáng)憲法實(shí)施卻是社會(huì)基本共識(shí)。從世界范圍內(nèi)來看，憲法實(shí)施的具體機(jī)制較為多樣，有議會(huì)型、普通法院型、專門機(jī)構(gòu)型的憲法實(shí)施機(jī)制；從救濟(jì)的具體方式上，則有違憲審查、權(quán)利救濟(jì)、違憲懲戒制度等模式。我國的憲法實(shí)施機(jī)制，主要包括憲法修正、憲法解釋、憲法監(jiān)督、成立特別委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查等。
其一，憲法修正。憲法修正是為了促進(jìn)憲法規(guī)定與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)或?yàn)榱藦浹a(bǔ)憲法漏洞的立法行為，也是為了促進(jìn)憲法更加具體明確而細(xì)化憲法的行為，更是為了保障憲法目標(biāo)真正實(shí)現(xiàn)的行為。1982年憲法頒布以來，為了更好地保障改革開放，全國人大已經(jīng)先后對(duì)憲法進(jìn)行過4次修正，憲法修正的相關(guān)制度比較健全，運(yùn)行也比較規(guī)范。當(dāng)然，在已有的17條修正案中，11條是關(guān)于經(jīng)濟(jì)制度的修正，而關(guān)于公民權(quán)利保障、國家權(quán)力制約等方面的修正還比較少。
其二，全國人大常委會(huì)解釋憲法。憲法解釋是全國人大常委會(huì)的重要職能，是全國人大常委會(huì)根據(jù)憲法的原則和精神對(duì)憲法的條文、語句和文字的含義進(jìn)行的解釋。由于過分頻繁的立憲和修憲會(huì)使憲法朝令夕改，有損憲法的穩(wěn)定性與權(quán)威性，而憲法解釋既可以使憲法適應(yīng)新的社會(huì)需要，又能有效維護(hù)憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，因而，在憲法實(shí)施中發(fā)揮著獨(dú)特的功能。三十余年來，圍繞著公民選舉權(quán)、香港特別行政區(qū)基本法、裁決立法沖突等多個(gè)領(lǐng)域，全國人大常委會(huì)發(fā)揮了重要的憲法解釋功能。當(dāng)然，憲法中的不少規(guī)定仍然有待進(jìn)一步解釋，憲法解釋的程序也有待改進(jìn)和完善。
其三，全國人民代表大會(huì)對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行違憲審查。全國人大及其常委會(huì)是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)撤銷或改變違反憲法的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件，全國人大所設(shè)立的專門委員會(huì)是協(xié)助進(jìn)行憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。我國對(duì)憲法的監(jiān)督主要采取的是事先審查和事后審查相結(jié)合的方式。事先審查是指有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件制定出來后，報(bào)請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)備案，由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件是否違憲包括是否侵害憲法效力進(jìn)行備案審查。事后審查方式主要是通過對(duì)違憲的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件向全國人大常委會(huì)提出審查要求和建議的途徑來實(shí)現(xiàn)的。目前，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省人大及其常委會(huì)可以向全國人大常委會(huì)書面提出審查要求，由全國人大常委會(huì)作出處理。不過，由于無論事先或者事后審查制度，實(shí)際上并非是在具體案件發(fā)生后提起的審查，往往很難真正發(fā)現(xiàn)違反憲法、侵害憲法效力的規(guī)范，因而，現(xiàn)行的憲法監(jiān)督功能還沒有達(dá)到最大化。實(shí)際上，有的行政法規(guī)范宣稱維護(hù)憲法權(quán)力，實(shí)際上是在限制憲法權(quán)力，一些低層級(jí)的行政規(guī)范性文件為了達(dá)到實(shí)現(xiàn)行政利益的目的往往會(huì)剝奪、限制公民的憲法權(quán)利。因而改進(jìn)和完善憲法監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)違憲的規(guī)范性文件、抽象行政行為的審查十分必要。目前，我國的違憲審查仍然主要套用立法程序，并沒有違憲審查的司法程序，并且現(xiàn)有的憲法監(jiān)督規(guī)定模糊，具體的操作程序、啟動(dòng)程序、實(shí)踐有效性等都需要提高。
其四，成立特定問題調(diào)查委員會(huì)，糾正違憲行為。憲法第七十一條規(guī)定，全國人大和全國人大常委會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以設(shè)立特定問題調(diào)查委員會(huì)，并且可以根據(jù)特定問題調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)決議。依據(jù)這一規(guī)定，特定問題調(diào)查委員會(huì)有權(quán)針對(duì)重大違憲行為、重大社會(huì)事件進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查。實(shí)踐中，不少地方的人大常委會(huì)曾成立了特定問題調(diào)查委員會(huì)，針對(duì)違憲、違法行為予以調(diào)查，但是全國人大常委會(huì)的這一功能則需要加強(qiáng)。當(dāng)然，全國人大常委會(huì)需要進(jìn)一步通過解釋來明確“特定問題”這一語詞含義，以保障特定問題調(diào)查委員會(huì)這一憲法監(jiān)督職能的合理發(fā)揮。此外，特定問題調(diào)查委員會(huì)的程序啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利用盡原則，即其他手段用盡后仍然無法保障權(quán)利，社會(huì)仍然存在重大穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)該程序，同時(shí)，還應(yīng)奉行獨(dú)立調(diào)查、正當(dāng)程序和依法調(diào)查等原則。
憲法的實(shí)施是個(gè)新命題、大課題，既需要嚴(yán)格依據(jù)憲法規(guī)定展開，也有必要合理借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，需要在理論上不斷探討，以完善中國的憲法實(shí)施機(jī)制。
憲法的實(shí)施既依賴于現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)，也有賴于對(duì)現(xiàn)行制度的完善和憲法理念的改進(jìn)。緊密結(jié)合中國實(shí)際，樹立憲法實(shí)施的合理理念，創(chuàng)新和完善憲法實(shí)施的制度，探索憲法實(shí)施的有效途徑，才能有助于改進(jìn)憲法的實(shí)施效果，最終提升憲法的效力和權(quán)威。西北政法大學(xué)校長(zhǎng) 賈宇