劉莘
編者按 11月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實(shí)施24年來作出的首次修改。本報(bào)自今日起開設(shè)“修改后行政訴訟法專家解讀”欄目，敬請(qǐng)關(guān)注。
行政訴訟法是“民告官”的法律，其修改不僅為專業(yè)人士所矚目，也為民眾和媒體所關(guān)注。筆者對(duì)照修改前后的規(guī)定，對(duì)一些相關(guān)內(nèi)容予以梳理歸納。
充分吸收司法解釋的內(nèi)容
修改后的行政訴訟法(下稱新法)將最高人民法院司法解釋中經(jīng)過檢驗(yàn)比較合理的內(nèi)容吸收進(jìn)來，數(shù)量不少。比較重要的是原告資格和證據(jù)方面的規(guī)定。
原行政訴訟法第24條關(guān)于原告資格的規(guī)定是：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。”這似乎不是一個(gè)完整的規(guī)定，因?yàn)檫�要看“本法”其他規(guī)定才能確切地知道原告是什么資格。因此，司法解釋規(guī)定“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”新法則規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟�！迸c司法解釋內(nèi)容相同，但寫法上更明確。
證據(jù)是訴訟的核心，也是訴訟中技術(shù)性很強(qiáng)的部分。行政訴訟法在20多年前就作出了全面卻相對(duì)原則性的規(guī)定，就操作性而言還不能滿足法院審判的需要，所以最高人民法院既有《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(下稱《解釋》)，也有《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(下稱《證據(jù)規(guī)定》)。新法吸收了司法解釋最基本的內(nèi)容。如原行政訴訟法第32條規(guī)定，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。《解釋》進(jìn)一步規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)�！边@就解決了訴訟程序中，被告不在法定期限內(nèi)提交證據(jù)如何認(rèn)定的問題。新法除保留原行政訴訟法“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”這一規(guī)定外，還規(guī)定：“被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外�！憋@然，新法吸收了司法解釋的內(nèi)容，但考慮到涉及第三人的情況，因而規(guī)定得更為細(xì)致。
另外，《證據(jù)規(guī)定》關(guān)于“原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的，經(jīng)法院準(zhǔn)許，被告可以在第一審程序中補(bǔ)充相應(yīng)的證據(jù)”的規(guī)定也被吸收到新法中來。
“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任�！薄霸谄鹪V被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)。但有下列情形之一的除外：(一)被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的；(二)原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的。在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣�，原告�?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。”上述關(guān)于證據(jù)的規(guī)定均源于司法解釋。
還有一個(gè)對(duì)于訴訟來說很重要的規(guī)定，就是行政訴訟的除斥期間，新法也吸收了《解釋》的規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理�！�
針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題開出新的“藥方”
新法新增規(guī)定是針對(duì)當(dāng)下行政訴訟法實(shí)施中的問題所采用的“創(chuàng)新”手段。行政訴訟存在立案難、審判難、執(zhí)行難等現(xiàn)實(shí)問題。這些問題的原因是復(fù)合性的，但其中最重要的是司法體制本身的問題，進(jìn)而言之還有更深層次的制度問題。這些問題不可能簡(jiǎn)單地通過修法得到解決，但新法竭盡全力在現(xiàn)有制度框架內(nèi)挖掘，力圖最大限度地解決行政訴訟的這些問題。
(一)針對(duì)立案難，新法規(guī)定了“登記立案”，事后發(fā)現(xiàn)不屬于立案范圍的，裁定不予立案，以解決當(dāng)前該立案不立案、該出裁定不出裁定的問題。對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)法院投訴，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。不僅如此，新法還規(guī)定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理�！边@些規(guī)定從技術(shù)上把能堵的窟窿都堵上了。
(二)針對(duì)審判難，新法作出如下調(diào)整：
跨區(qū)域管轄。審判難往往是受到地方保護(hù)等因素的影響，為此新法規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件�！币簿褪钦f，以跨區(qū)域管轄來擺脫地方保護(hù)主義的不良影響。
被告負(fù)責(zé)人出庭。法院對(duì)被告拒不出庭的，可提出行政處分司法建議。新法規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”“人民法院對(duì)被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議�！�
直接審查規(guī)范性文件。行政訴訟中常見的爭(zhēng)執(zhí)是“文件打架”，即雙方當(dāng)事人各執(zhí)一詞，因?yàn)殡p方依據(jù)的是不同的規(guī)范性文件。新法對(duì)此的解招是：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查�！边@一規(guī)定賦予法院直接審查規(guī)章以下行政規(guī)范性文件的權(quán)力，對(duì)于解決“文件打架”，依法對(duì)案件作出合法裁判有很大推動(dòng)作用。
有條件地調(diào)解。為了解決審理難，新法雖然沒有改變?cè)姓V訟法關(guān)于法院審理行政案件不適用調(diào)解的規(guī)定，但又特別規(guī)定“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。”而且規(guī)定，調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。
行政、民事爭(zhēng)議都要解決。在我國，行政機(jī)關(guān)不僅擁有廣泛的行政管理權(quán)限，而且擁有對(duì)某些民事糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)限，有些行政行為亦有可能涉及民事關(guān)系。如果行政審判只解決行政爭(zhēng)議，將糾纏在其間的民事爭(zhēng)議放置一邊，對(duì)于當(dāng)事人而言既耗時(shí)費(fèi)事又不解決根本問題。因此，新法規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理�！薄霸谛姓V訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟�！焙竺娴倪@一規(guī)定打破了過去認(rèn)為的先行政、后民事的思維慣性，是實(shí)事求是的，也是合理的。
(三)針對(duì)執(zhí)行難，新法干脆規(guī)定了類似于國外“蔑視法庭”罪的罰則。針對(duì)各種干擾法庭審判和判決執(zhí)行的行為，明確規(guī)定對(duì)單位負(fù)責(zé)人，法院可以對(duì)其罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
除了上述內(nèi)容，新法還有擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的新規(guī)定，如將征收、征用決定及其補(bǔ)償決定納入行政訴訟范圍，將許可核發(fā)擴(kuò)大到許可變更、撤回等所有環(huán)節(jié)，并納入行政訴訟范圍，將確權(quán)決定明確納入行政訴訟范圍等。
(作者為中國政法大學(xué)教授)