聚焦生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察
最高檢發(fā)布第四十批指導(dǎo)性案例
近日，最高人民檢察院以生態(tài)環(huán)境公益訴訟為主題，印發(fā)第四十批指導(dǎo)性案例，以更好履行生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟保護(hù)職責(zé)，進(jìn)一步細(xì)化公益訴訟檢察實踐操作指引。
生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)是檢察公益訴訟的傳統(tǒng)法定領(lǐng)域，也是檢察公益訴訟最大的辦案領(lǐng)域。檢察公益訴訟制度實施以來，檢察機關(guān)深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，把生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作擺在更突出位置謀劃部署，把這個領(lǐng)域作為辦案的重中之重，加大辦案力度，提升辦案質(zhì)效。
據(jù)統(tǒng)計，從辦案數(shù)量看，自2017年7月至2022年6月30日，檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟案件67.4萬余件，其中生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件近34.4萬件，在全部檢察公益訴訟案件中的占比超過50%。從辦案效果看，檢察機關(guān)通過辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件，共督促恢復(fù)被毀損的耕地、林地、濕地、草原約786萬畝，回收和清理各類垃圾、固體廢物4584萬余噸，追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費用93.5億元，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理發(fā)揮了檢察職能作用。
此次發(fā)布的第四十批指導(dǎo)性案例，就是對于生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟辦案實踐的總結(jié)。本批發(fā)布的指導(dǎo)性案例共四件，分別是吉林省檢察機關(guān)督促履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案、山西省檢察機關(guān)督促整治渾源礦企非法開采行政公益訴訟案、江西省浮梁縣人民檢察院訴A化工集團(tuán)有限公司污染環(huán)境民事公益訴訟案、山東省淄博市人民檢察院對A發(fā)展基金會訴B石油化工有限公司C化工有限公司民事公益訴訟檢察監(jiān)督案。
從案件類型看，這批指導(dǎo)性案例既有行政公益訴訟訴前程序和行政公益訴訟起訴案例，也有提起民事公益訴訟案例，還有對社會組織提起的民事公益訴訟進(jìn)行檢察監(jiān)督的案例。本批案例所涉領(lǐng)域均為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點領(lǐng)域，涉及土壤污染治理、固體廢物污染治理、危險廢物污染治理、耕地及林草資源保護(hù)等不同方面，與人民群眾的生活、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展息息相關(guān)。
最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列介紹說，編發(fā)這批指導(dǎo)性案例，總結(jié)推廣各地檢察機關(guān)在辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中的成功經(jīng)驗和做法，旨在解決一些在公益訴訟實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，在事實認(rèn)定、證據(jù)運用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面提煉出可參照適用的規(guī)則，為檢察機關(guān)辦理同類案件提供指引，“一個案例勝過一打文件”，充分發(fā)揮指導(dǎo)性案例的示范引領(lǐng)作用。
關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院
第四十批指導(dǎo)性案例的通知
各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院：
經(jīng)2022年3月24日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第九十四次會議通過，現(xiàn)將吉林省檢察機關(guān)督促履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案等四件案例(檢例第162-165號)作為第四十批指導(dǎo)性案例(生態(tài)環(huán)境公益訴訟主題)發(fā)布，供參照適用。
最高人民檢察院
2022年9月19日
吉林省檢察機關(guān)督促履行環(huán)境
保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案
(檢例第162號)
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟 生態(tài)環(huán)境保護(hù) 監(jiān)督管理職責(zé) 抗訴
【要旨】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款中的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機關(guān)對違法行為的行政處罰職責(zé)，也包括行政機關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴大，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，運用公共權(quán)力、使用公共資金等對受損公益進(jìn)行恢復(fù)等綜合性治理職責(zé)。上級檢察機關(guān)對于確有錯誤的生效公益訴訟裁判，應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴。
【基本案情】
松花江作為吉林省的母親河，串聯(lián)起吉林省境內(nèi)80%的河湖系統(tǒng)，相關(guān)流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)十分重要。吉林省德惠市朝陽鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)某荒地垃圾就地堆放，形成兩處大規(guī)模垃圾堆放場，截至2017年已存在10余年。該垃圾堆放場位于松花江兩岸堤防之間，占地面積巨大，主要為破舊衣物、餐廚垃圾、農(nóng)作物秸稈、塑料袋等生活垃圾和農(nóng)業(yè)固體廢物，也包括部分磚瓦、石塊、混凝土等建筑垃圾。該垃圾堆放場未作防滲漏、防揚散及無害化處理，常年散發(fā)刺鼻氣味，影響松花江水質(zhì)安全和行洪安全。
【檢察機關(guān)履職過程】
(一)行政公益訴訟訴前程序
吉林省德惠市人民檢察院(以下簡稱德惠市院)在開展“服務(wù)幸福德惠，保障民生民利”檢察專項活動中發(fā)現(xiàn)該案件線索，經(jīng)初步調(diào)查認(rèn)為，垃圾堆放場污染環(huán)境，影響行洪安全，損害社會公共利益，遂于2017年3月31日對該線索立案調(diào)查。
經(jīng)聘請專業(yè)機構(gòu)對垃圾堆放場進(jìn)行測繪，兩處垃圾堆放場總占地面積為2148.86平方米，垃圾總?cè)萘繛?051.5立方米。經(jīng)委托環(huán)保專家進(jìn)行鑒別，垃圾堆放場堆存物屬于典型的農(nóng)村生活垃圾，垃圾堆放處未見防滲漏等污染防治設(shè)施，垃圾產(chǎn)生的滲濾液可能對地表水及地下水造成污染，散發(fā)的含有硫、氨等的惡臭氣體污染空氣。環(huán)保專家及德惠市環(huán)境保護(hù)局出具意見，建議對堆存垃圾盡快做無害化處置。
德惠市院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央農(nóng)辦等10部門《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》(建村〔2015〕170號)等相關(guān)規(guī)定，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府(以下簡稱朝陽鄉(xiāng)政府)對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，對違法堆放的垃圾有責(zé)任進(jìn)行清運處理。2017年4月18日，德惠市院向朝陽鄉(xiāng)政府發(fā)出檢察建議，督促其對違法堆放的垃圾進(jìn)行處理。因本案同時涉及河道安全，德惠市院同步向德惠市水利局制發(fā)檢察建議，督促其依法履行河道管理職責(zé)，對擅自傾倒、堆放垃圾的行為依法進(jìn)行處罰，恢復(fù)河道原狀。德惠市水利局收到檢察建議后，對案件現(xiàn)場進(jìn)行了勘查并調(diào)取垃圾存放位置的平面圖，確認(rèn)兩處垃圾堆放場均處于松花江兩岸堤防之間，影響流域水體及河道行洪安全，屬于松花江河道管理范圍，遂派員到朝陽鄉(xiāng)進(jìn)行檢查督導(dǎo)，并責(zé)令朝陽鄉(xiāng)政府及時組織垃圾清理。
2017年5月12日，朝陽鄉(xiāng)政府書面回復(fù)稱對檢察建議反映的問題高度重視，已制定垃圾堆放場整治方案。6月5日至6月23日，德惠市院對整改情況跟進(jìn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，垃圾堆放場邊緣地帶陸續(xù)有新增的垃圾出現(xiàn)，朝陽鄉(xiāng)政府在未采取防滲漏等無害化處理措施的情況下，雇傭人員、機械用沙土對堆放的垃圾進(jìn)行掩埋處理，環(huán)境污染未得到有效整治，公益持續(xù)受損。
(二)提起行政公益訴訟
2017年6月27日，德惠市院向德惠市人民法院提起行政公益訴訟，請求：1.確認(rèn)被告朝陽鄉(xiāng)政府對垃圾堆放處理不履行監(jiān)管職責(zé)違法；2.判令朝陽鄉(xiāng)政府立即依法履行職責(zé)，對違法形成的垃圾堆放場進(jìn)行處理，恢復(fù)原有的生態(tài)環(huán)境。朝陽鄉(xiāng)政府辯稱，垃圾堆放場屬于松花江河道管理范圍，監(jiān)管主體是水利行政機關(guān)，其依法不應(yīng)承擔(dān)對涉案垃圾堆放場的監(jiān)管職責(zé)。
2017年12月26日，德惠市人民法院作出一審行政裁定認(rèn)為，本案垃圾是德惠市朝陽鄉(xiāng)區(qū)域的生活垃圾，該垃圾堆放場位于松花江國堤內(nèi)，屬于松花江河道管理范圍，其監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政主管部門行使，朝陽鄉(xiāng)政府只對該事項負(fù)有管理職責(zé)，不是本案的適格被告，裁定駁回德惠市院的起訴。
2018年1月4日，德惠市院提出上訴認(rèn)為，一審裁定在認(rèn)定朝陽鄉(xiāng)政府有管理職責(zé)的前提下，認(rèn)定其不是適格被告，于法無據(jù)。長春市中級人民法院二審審理認(rèn)為：行政機關(guān)對生態(tài)環(huán)境行政管理職責(zé)包含兩方面的含義：一是運用公共權(quán)力使用公共資金，組織相關(guān)部門對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理；二是運用公共權(quán)力對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”應(yīng)當(dāng)不包括行政機關(guān)“運用公共權(quán)力使用公共資金，組織相關(guān)部門對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理”的管理職責(zé)。朝陽鄉(xiāng)政府不是履行“對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行制止和處罰的監(jiān)督管理職責(zé)”的責(zé)任主體。檢察機關(guān)引用的法律法規(guī)及相關(guān)文件僅宏觀規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作，但沒有具體明確如何負(fù)責(zé)。因此，朝陽鄉(xiāng)政府是否履行清理垃圾的職責(zé)不受行政訴訟法調(diào)整；朝陽鄉(xiāng)政府不是履行對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行制止和處罰的監(jiān)督管理職責(zé)的責(zé)任主體。2018年4月20日，長春市中級人民法院做出二審裁定，駁回檢察機關(guān)上訴，維持原裁定。
(三)提出抗訴
吉林省人民檢察院經(jīng)審查，于2018年6月25日向吉林省高級人民法院提出抗訴，抗訴理由為二審裁定適用法律錯誤：一是現(xiàn)行行政訴訟法律體系對“監(jiān)督管理職責(zé)”未做任何限定和劃分，而二審法院將行政機關(guān)的法定監(jiān)管職責(zé)區(qū)分為治理職責(zé)和對違法行為的監(jiān)管職責(zé)，二審裁定提出的“目前行政訴訟有權(quán)調(diào)整的行政行為應(yīng)當(dāng)限定在行政機關(guān)運用公共權(quán)力對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理的范圍內(nèi)”，是對“監(jiān)督管理職責(zé)”進(jìn)行限縮解釋，與立法原意不符；二是將行政機關(guān)的職責(zé)區(qū)分為治理職責(zé)和對違法行為的監(jiān)管職責(zé)，沒有法律依據(jù)，屬于適用法律錯誤；三是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及從省級到縣級關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)的文件，都明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)管職責(zé)，朝陽鄉(xiāng)政府對其鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)存在的生活垃圾處理負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。
2019年5月29日，吉林省高級人民法院對本案組織了聽證，吉林省人民檢察院和德惠市院、朝陽鄉(xiāng)政府共同參加了聽證會。同年12月30日，吉林省高級人民法院經(jīng)審理作出再審裁定認(rèn)為：本案爭議的焦點是朝陽鄉(xiāng)政府對其轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生是否負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，環(huán)境衛(wèi)生的“監(jiān)督管理職責(zé)”具有一定的復(fù)雜性，并非某一行政部門或某級人民政府獨有的行政職責(zé)。因此，對于垃圾堆放等破壞轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的行為，鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行“監(jiān)督管理職責(zé)”。本案中，案涉垃圾堆放地點位于朝陽鄉(xiāng)轄區(qū)，朝陽鄉(xiāng)政府具有“監(jiān)督管理職責(zé)”，德惠市院提起的公益訴訟符合《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件，本案應(yīng)予實體審理。法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件是行政機關(guān)職責(zé)或行政作為義務(wù)的主要來源，這其中無論是明確式規(guī)定，或者是概括式規(guī)定，都屬于行政機關(guān)的法定職責(zé)范疇，二審沿用“私益訴訟”思路審理“公益訴訟”案件，忽略了環(huán)境保護(hù)的特殊性，對鄉(xiāng)級人民政府環(huán)境保護(hù)“監(jiān)督管理職責(zé)”作出限縮解釋，確有不妥，本院予以糾正。裁定：支持吉林省人民檢察院的抗訴意見，撤銷一審、二審裁定，指定德惠市人民法院重新審理。
2020年9月18日，德惠市人民法院重新組成合議庭審理本案。在此期間，朝陽鄉(xiāng)政府對案涉垃圾堆放場進(jìn)行了清理，經(jīng)吉林省、長春市、德惠市三級人民檢察院共同現(xiàn)場確認(rèn)，垃圾確已徹底清理，但因朝陽鄉(xiāng)政府對其履職盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)仍然存在不同認(rèn)識，德惠市院決定撤回第二項關(guān)于要求朝陽鄉(xiāng)政府依法履職的訴訟請求，保留第一項確認(rèn)違法的訴訟請求。2020年12月28日，德惠市人民法院作出行政判決認(rèn)為，對于垃圾堆放等破壞轄區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的行為，鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行“監(jiān)督管理職責(zé)”，本案符合法定起訴條件。朝陽鄉(xiāng)政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境具有監(jiān)管職責(zé)，在收到檢察建議后未及時履行監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行治理，雖然現(xiàn)在已治理完畢，但德惠市院請求確認(rèn)朝陽鄉(xiāng)政府原行政行為違法，于法有據(jù)。判決：確認(rèn)朝陽鄉(xiāng)政府原不依法履行生活垃圾處理職責(zé)違法。朝陽鄉(xiāng)政府未提出上訴，該判決已生效。
【指導(dǎo)意義】
(一)正確理解行政機關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機關(guān)對違法行為的行政處罰職責(zé)，也包括行政機關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴大，依據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件相關(guān)授權(quán)，運用公共權(quán)力、使用公共資金等對受損公益進(jìn)行修復(fù)等綜合性治理職責(zé)。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，其目的是通過督促行政機關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)來維護(hù)國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)聚焦受損的公共利益，督促行政機關(guān)按照法律、法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的授權(quán)，對違法行為進(jìn)行監(jiān)管，對受損公益督促修復(fù)；在無法查明違法主體等特殊情形下，自行組織修復(fù)，發(fā)揮其綜合性管理職責(zé)�！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律賦予基層人民政府對轄區(qū)環(huán)境的綜合性管理職責(zé)，對于歷史形成的農(nóng)村垃圾堆放場，基層人民政府應(yīng)當(dāng)主動依法履職進(jìn)行環(huán)境整治，而不能將自身履職標(biāo)準(zhǔn)僅僅限縮于對違法行為的行政處罰。
(二)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后，行政機關(guān)認(rèn)為其不負(fù)有相應(yīng)履職義務(wù)，即使對受損公益完成修復(fù)或治理的，檢察機關(guān)仍可以訴請判決確認(rèn)違法�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十一條對于行政機關(guān)在訴訟過程中履行作為義務(wù)下適用確認(rèn)違法的情形作了規(guī)定。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法�！边M(jìn)一步明確了行政公益訴訟中確認(rèn)違法的適用情形。據(jù)此，在行政公益訴訟案件審理過程中，行政機關(guān)認(rèn)可檢察機關(guān)起訴意見并依法全面履行職責(zé)，訴訟請求全部實現(xiàn)的，檢察機關(guān)可以撤回起訴。但若行政機關(guān)對其法定職責(zé)及其行為違法性認(rèn)識違背法律規(guī)定，即使依照訴訟請求被動履行了職責(zé)，檢察機關(guān)仍可以訴請判決確認(rèn)違法，由人民法院通過裁判明確行政機關(guān)的行為性質(zhì)，促進(jìn)形成行政執(zhí)法與司法共識。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第十三條、第二十五條第四款、第九十一條、第九十三條第一款、第二款
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(2015年修正)第六十一條(現(xiàn)為2022年修正后的第七十六條)
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第六條第二款、第十九條、第二十八條第一款、第三十三條第二款、第三十七條、第五十一條
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2016年修正)第三十九條、第四十九條(現(xiàn)為2020修訂后的第四十八條、第五十九條)
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》(1993年施行)第六條第三款、第三十九條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2018年施行)第二十一條、第二十四條(現(xiàn)為2020年修正后的第二十一條、第二十四條)
最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018年施行)第八十一條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(2021年施行)第九條、第六十四條
《吉林省環(huán)境保護(hù)條例》第十五條(2004年修正)(現(xiàn)為2021年實施的《吉林省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第五條第三款)
山西省檢察機關(guān)督促整治渾源礦企
非法開采行政公益訴訟案
(檢例第163號)
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟訴前程序 重大公益損害 礦產(chǎn)資源保護(hù) 分層級監(jiān)督 生態(tài)環(huán)境修復(fù)
【要旨】
檢察機關(guān)辦理重大公益損害案件，要積極爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府支持。在多層級多個行政機關(guān)都負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的情況下，要統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機制作用，根據(jù)同級監(jiān)督原則，由不同層級檢察機關(guān)督促相應(yīng)行政機關(guān)依法履行職責(zé)。辦案過程中，可以綜合運用訴前檢察建議和社會治理檢察建議等相應(yīng)監(jiān)督辦案方式，推動形成檢察監(jiān)督與行政層級監(jiān)督合力，促進(jìn)問題解決。
【基本案情】
山西渾源A煤業(yè)有限公司(以下簡稱A煤業(yè)公司)、山西渾源B露天煤業(yè)有限責(zé)任公司(以下簡稱B煤業(yè)公司)等32家煤礦、花崗巖礦、螢石礦等礦企，分別地處恒山國家級風(fēng)景名勝區(qū)、恒山省級自然保護(hù)區(qū)和恒山國家森林公園及周邊(以下簡稱恒山風(fēng)景名勝區(qū)及周邊)。上述礦企在開采和經(jīng)營過程中，違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源管理法律法規(guī)，無證開采、越界開采，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和礦產(chǎn)、耕地及林草資源。其中，A煤業(yè)公司礦區(qū)在未辦理建設(shè)用地使用手續(xù)的情況下非法占用農(nóng)用地，造成農(nóng)用地大量毀壞，涉及耕地面積達(dá)9305畝。B煤業(yè)公司等其他礦企也分別長期存在越界開采煤炭資源，違反礦山開發(fā)利用方案多采區(qū)同時開采，未經(jīng)審批占用耕地、林地等違法行為，違法開采造成生態(tài)環(huán)境受損面積達(dá)8.4萬余畝，經(jīng)濟(jì)損失約9.5億元。
【檢察機關(guān)履職過程】
(一)線索發(fā)現(xiàn)和立案調(diào)查
2017年12月，山西省人民檢察院(以下簡稱山西省院)通過公益訴訟大數(shù)據(jù)信息平臺收集到多條反映渾源縣礦企破壞恒山風(fēng)景名勝區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境和自然資源的線索，報告最高人民檢察院(以下簡稱最高檢)后，最高檢掛牌督辦。山西省院啟動一體化辦案機制，統(tǒng)籌推進(jìn)省市縣三級檢察院開展立案調(diào)查。
檢察機關(guān)通過調(diào)取涉案地區(qū)衛(wèi)星遙感圖片和無人機航拍照片，初步查實恒山風(fēng)景名勝區(qū)及周邊露天開采礦企底數(shù)、生態(tài)破壞面積等基本情況。經(jīng)委托專門鑒定機構(gòu)現(xiàn)場勘查測繪，針對不同礦企制作現(xiàn)場平面圖、三維建模圖等，檢察機關(guān)摸清了生態(tài)環(huán)境和資源遭受破壞情況并及時固定證據(jù)。初步認(rèn)定，A煤業(yè)公司、B煤業(yè)公司等礦企長期實施非法采礦、非法占地、非法排污及無證經(jīng)營等違法行為，使當(dāng)?shù)孛禾�、花崗巖等礦產(chǎn)和耕地、林草資源遭到嚴(yán)重破壞。2018年9月3日，渾源縣人民檢察院(以下簡稱渾源縣院)決定作為公益訴訟案件立案辦理，此后相關(guān)檢察院也經(jīng)指定管轄先后依法立案。
(二)督促履職
根據(jù)查明的違法情形及損害后果，并結(jié)合行政機關(guān)法定職責(zé)，檢察機關(guān)研判認(rèn)為自然資源、林草、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、水務(wù)、市場監(jiān)管部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府等行政機關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，且不同的礦產(chǎn)資源、林地權(quán)屬及礦企的違法行為由不同層級的行政機關(guān)監(jiān)管。其中，煤礦、花崗巖礦分別由省級和市級自然資源部門頒發(fā)采礦許可予以監(jiān)管；礦企破壞林地的違法行為分別由市級、縣級林草部門監(jiān)管；礦企違法占地、未取得安全生產(chǎn)許可證生產(chǎn)、非法傾倒固體廢物、無營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營等違法行為分別由縣級自然資源、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等部門監(jiān)管。
多年來，上述相應(yīng)的行政機關(guān)對涉案礦企的違法行為曾采取過罰款、沒收違法所得、責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采、下達(dá)停工通知和停止違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)行為通知等監(jiān)管治理措施，但生態(tài)環(huán)境和自然資源受損狀況并未改觀甚至日益加劇。2018年8月至12月，大同市兩級檢察機關(guān)針對花崗巖礦、螢石礦、粘土磚礦企業(yè)實施的破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源違法行為，根據(jù)同級監(jiān)督的原則，分別向負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的相應(yīng)行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促對涉案礦企違法行為依法全面履行監(jiān)管職責(zé)。
因該案涉及礦企數(shù)量眾多，違法和公益損害的情形多樣，涉及不同層級多個行政機關(guān)，為有效推進(jìn)案件辦理，大同市人民檢察院(以下簡稱大同市院)發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，統(tǒng)籌轄區(qū)辦案資源，除渾源縣院外，還將該案相關(guān)具體線索分別指定轄區(qū)多個縣級檢察院管轄。根據(jù)大同市院的指定，云岡區(qū)檢察院就A煤業(yè)公司剝離廢渣石隨意堆積污染環(huán)境違法情形，于2018年10月15日向渾源縣生態(tài)環(huán)境部門制發(fā)訴前檢察建議，建議其依法履職，督促該礦采取有效防范措施，防止固廢污染環(huán)境。同年12月10日，生態(tài)環(huán)境部門回復(fù)已完成對剝離廢渣石等固廢的整治并建立礦山監(jiān)管長效機制。廣靈縣、左云縣、平城區(qū)、天鎮(zhèn)縣檢察院根據(jù)大同市院指定，先后向大同市國土資源局、林業(yè)局，渾源縣國土資源局、林業(yè)局、安監(jiān)局以及渾源縣青瓷窯鄉(xiāng)、千佛嶺鄉(xiāng)政府等行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議并持續(xù)跟進(jìn)，相關(guān)行政機關(guān)均按期回復(fù)，查處整治、植被恢復(fù)等整改任務(wù)都已落實到位。
山西省自然資源廳系A(chǔ)煤業(yè)公司、B煤業(yè)公司等5家涉案煤礦企業(yè)采礦許可證發(fā)證機關(guān)，對涉案煤企的違法行為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。2019年1月21日，山西省院向山西省自然資源廳發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其對涉案煤礦企業(yè)破壞資源環(huán)境和耕地的違法行為依法全面履行監(jiān)管職責(zé)。1月29日，山西省自然資源廳函復(fù)山西省院，對被非法占用的耕地和基本農(nóng)田及時組織補劃工作，協(xié)調(diào)開展技術(shù)評審。該廳派員赴大同市、渾源縣對接查處整治和生態(tài)修復(fù)工作，全程指導(dǎo)渾源縣礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)、綜合治理規(guī)劃、露天采礦生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)可行性研究、勘察設(shè)計制定、生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)工程實施等工作。3月19日，該廳書面回復(fù)山西省院，已在全省開展嚴(yán)厲打擊非法用地用礦專項行動，并組織對破壞資源的鑒定工作，建議動用5家煤礦企業(yè)預(yù)存的5500萬元土地復(fù)墾費用直接用于生態(tài)修復(fù)，并聯(lián)合省財政廳下達(dá)專項資金支持渾源縣開展露天礦山生態(tài)修復(fù)。
鑒于相關(guān)違法行為具有一定的普遍性和典型性，且損害重大公共利益，為督促相關(guān)省級行政機關(guān)加大對下級主管部門的行政執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)力度，2019年1月29日，山西省院向省市場監(jiān)督管理局、省應(yīng)急管理廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省林業(yè)和草原局等行政機關(guān)發(fā)出社會治理檢察建議，建議上述機關(guān)分別針對涉案煤礦無安全生產(chǎn)許可證開采經(jīng)營、無環(huán)評手續(xù)非法生產(chǎn)、擅自傾倒堆放固廢、違法占用林地等違法行為督促大同市、渾源縣有關(guān)部門依法及時查處。上述四廳局迅即向大同市、渾源縣通報情況并實地督導(dǎo)，在項目規(guī)劃、資金籌措、技術(shù)支持、法規(guī)適用等方面跟蹤指導(dǎo)并相互配合，確保生態(tài)修復(fù)有序推進(jìn)。
鑒于案情重大復(fù)雜，山西省院在辦案過程中及時就案件進(jìn)展情況向最高檢和山西省委請示匯報，最高檢持續(xù)進(jìn)行督辦，山西省委常委會專題研究并成立整治渾源縣露天礦山開采破壞生態(tài)環(huán)境專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，扎實推動相關(guān)整改工作。
(三)綜合整治成效
相關(guān)行政機關(guān)收到檢察建議后，均在法定期限內(nèi)予以回復(fù)，依法全面履職，整治涉案礦企違法違規(guī)行為，積極推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。通過采取注銷采礦許可證、拆除、搬遷等措施，使涉案礦企違法違規(guī)開采及破壞環(huán)境資源違法行為得到全面遏制，部分花崗巖礦和粘土磚礦已完成搬遷拆除或注銷，對涉案5家煤礦根據(jù)違法違規(guī)情形責(zé)令逐步分批分期退出。
在該案辦理過程中，檢察機關(guān)根據(jù)調(diào)查核實掌握的證據(jù)，就有關(guān)公職人員不依法履行監(jiān)管職責(zé)、大面積耕地被非法占用等情況進(jìn)行研判，向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)移送公職人員違紀(jì)違法線索92件，其中77人受到黨政紀(jì)處分，9人被追究刑事責(zé)任；向公安機關(guān)移送涉嫌非法占用農(nóng)用地等涉嫌犯罪線索31件，公安機關(guān)立案偵查35人，檢察機關(guān)向人民法院提起公訴30人。
當(dāng)?shù)卣贫撕闵斤L(fēng)景名勝區(qū)及周邊生態(tài)修復(fù)整治方案，提出“一年見綠，兩年見樹，三年見景”的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。截至2021年底，修復(fù)工程完成礦山生態(tài)治理面積5.39萬畝，其中恢復(fù)林地耕地1.1萬畝，栽種各類樹木348.55萬株，鋪設(shè)各類灌溉管網(wǎng)16.525萬米，累計投入10億余元。其余受損生態(tài)也在按修復(fù)整治方案因地因勢治理中。
【指導(dǎo)意義】
(一)統(tǒng)分結(jié)合，分層級精準(zhǔn)監(jiān)督，推動受損生態(tài)全面修復(fù)。重大公益訴訟案件往往涉及到不同層級的多個行政機關(guān)，檢察機關(guān)要統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機制作用，在全面查清公益損害事實和相應(yīng)監(jiān)管機關(guān)的基礎(chǔ)上，上級檢察機關(guān)加強督辦指導(dǎo)，采取統(tǒng)分結(jié)合的辦法立案辦理，由不同層級檢察機關(guān)對應(yīng)監(jiān)督同級行政機關(guān)，督促不同行政機關(guān)各司其職，促進(jìn)受損公益得到全面修復(fù)。
(二)多措并舉，綜合運用訴前檢察建議和社會治理檢察建議，推動行政機關(guān)上下聯(lián)動�！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議�！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條規(guī)定，“人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會治理工作存在下列情形之一的，可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議……(四)相關(guān)單位或者部門不依法及時履行職責(zé)，致使個人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險，需要及時整改消除的。”根據(jù)上述規(guī)定，針對整改難度大、違法情形具有普遍性的重大公益損害案件，檢察機關(guān)在通過制發(fā)訴前檢察建議督促負(fù)有直接監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)依法履職的同時，可以向負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、督促和指導(dǎo)整改工作的上級行政機關(guān)發(fā)出社會治理檢察建議，通過訴前檢察建議和社會治理檢察建議的結(jié)合運用，推動行政機關(guān)上下聯(lián)動，形成層級監(jiān)督整改合力，促進(jìn)受損公益盡快得到修復(fù)。
(三)綜合治理，爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持，協(xié)同發(fā)揮公益訴訟檢察與刑事檢察職能作用，并與紀(jì)檢監(jiān)察、公安等機關(guān)有效銜接配合。檢察機關(guān)辦理重大公益訴訟案件過程中，要積極向黨委報告重大情況，爭取政府支持，統(tǒng)籌推進(jìn)整改工作。對發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪或者職務(wù)違法、違紀(jì)線索，應(yīng)當(dāng)及時移送公安、紀(jì)檢監(jiān)察等有管轄權(quán)的機關(guān)依法懲治破壞環(huán)境資源等犯罪及其背后的職務(wù)犯罪，強化公益保護(hù)的整體效應(yīng)�！�
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國人民檢察院組織法》(2018年修訂)第二十一條
《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第二十五條第四款
《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(2009年修正)第二十九條、第四十條、第四十四條、第四十五條
《中華人民共和國煤炭法》(2016年修正)第二十一條、第二十二條第一款、第二十六條
《中華人民共和國土地管理法》(2004年修正)第七十四條、第七十六條第一款、第八十一條(現(xiàn)為2019年修正后的第七十五條、第七十七條第一款、第八十二條)
《中華人民共和國森林法》(2009年修正)第十五條第一、三款、第十八條第一款、第四十四條第一款(現(xiàn)為2019年修訂后的第十五條第三款、第三十七條、第七十四條第一款)
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2016年修正)第十七條第一款(現(xiàn)為2020年修訂后的第二十條第一款)
《安全生產(chǎn)許可證條例》(2014年施行)第三條第三款、第四款
《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016年施行)第二十六條
《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》(1994年施行)第八條第二款、第四款
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2018年施行)第二十一條第一款(現(xiàn)為2020年修正后的第二十一條第一款)
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條(2019年施行)
江西省浮梁縣人民檢察院訴
A化工集團(tuán)有限公司污染環(huán)境
民事公益訴訟案
(檢例第164號)
【關(guān)鍵詞】
民事公益訴訟 跨省傾倒危險廢物 懲罰性賠償 侵權(quán)企業(yè)民事責(zé)任
【要旨】
檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時，對于侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)致社會公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害后果的，有權(quán)要求侵權(quán)人依法承擔(dān)相應(yīng)的懲罰性賠償責(zé)任。提出懲罰性賠償數(shù)額，可以以生態(tài)環(huán)境功能損失費用為基數(shù)，綜合案件具體情況予以確定。
【基本案情】
2018年3月3日至7月31日，位于浙江的A化工集團(tuán)有限公司(以下簡稱A公司)生產(chǎn)疊氮化鈉的蒸餾系統(tǒng)設(shè)備損壞，導(dǎo)致大量硫酸鈉廢液無法正常處理。該公司生產(chǎn)部經(jīng)理吳某甲經(jīng)請示公司法定代表人同意，負(fù)責(zé)對硫酸鈉廢液進(jìn)行處置。在處置過程中，A公司為吳某甲報銷了兩次費用。吳某甲將硫酸鈉廢液交由無危險廢物處置資質(zhì)的吳某乙處理。吳某乙雇請李某某，由范某某押運、董某某和周某某帶路，在江西省浮梁縣壽安鎮(zhèn)八角井、湘湖鎮(zhèn)洞口村兩處地塊違法傾倒30車共計1124.1噸硫酸鈉廢液，致使周邊8.08畝范圍內(nèi)土壤和地表水、地下水受到污染，當(dāng)?shù)?.6公里河道、6.6平方公里流域環(huán)境受影響，造成1000余名群眾飲水、用水困難。經(jīng)鑒定，兩處地塊修復(fù)的總費用為2168000元，環(huán)境功能性損失費用為57135.45元。
【檢察機關(guān)履職過程】
江西省浮梁縣人民檢察院(以下簡稱浮梁縣院)在辦理吳某甲等6人涉嫌污染環(huán)境罪刑事案件時，發(fā)現(xiàn)公益受損的線索。浮梁縣院即引導(dǎo)偵查機關(guān)和督促生態(tài)環(huán)境部門固定污染環(huán)境的相關(guān)證據(jù)，同時建議當(dāng)?shù)卣扇”匾獞?yīng)急措施，防止污染進(jìn)一步擴大。辦案過程中，委托鑒定機構(gòu)對傾倒點是否存在土壤污染以及生態(tài)修復(fù)所需費用、環(huán)境功能性損失費用等進(jìn)行司法鑒定。經(jīng)江西求實司法鑒定中心鑒定，浮梁縣兩處傾倒點的土壤表層均存在列入《國家危險廢物名錄》(2016年版)中的危險廢物疊氮化鈉污染，八角井傾倒點水體中存在疊氮化鈉且含量超標(biāo)2.2至177.33倍不等，對周邊約8.08畝的范圍內(nèi)環(huán)境造成污染；兩處地塊修復(fù)的總費用為2168000元，環(huán)境功能性損失費用為57135.45元。
浮梁縣院經(jīng)審查，對吳某甲等6人提起刑事訴訟。2019年12月18日，浮梁縣人民法院以污染環(huán)境罪判處被告人吳某甲等6人有期徒刑六年六個月至三年二個月不等，并處罰金5萬元至2萬元不等。一審宣判后，吳某甲、李某某不服提出上訴，2020年4月7日，江西省景德鎮(zhèn)市中級人民法院裁定駁回上訴，維持原判。
(一)民事公益訴訟訴前程序
根據(jù)“兩高”司法解釋規(guī)定，民事公益訴訟由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院管轄。因本案的環(huán)境污染侵權(quán)行為發(fā)生地和損害結(jié)果地均在浮梁縣，且涉及的刑事案件已由浮梁縣院辦理，從案件調(diào)查取證、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等便利性考慮，應(yīng)繼續(xù)由浮梁縣院管轄民事公益訴訟案件。經(jīng)與江西省高級人民法院協(xié)商，江西省人民檢察院2020年6月22日將本案指定浮梁縣院管轄，江西省高級人民法院將該案指定浮梁縣人民法院審理。7月1日，浮梁縣院對本案立案審查并開展調(diào)查核實，同時調(diào)取了刑事案件卷宗和相關(guān)證據(jù)材料。
2020年7月2日，浮梁縣院發(fā)布公告，公告期滿后沒有適格主體提起訴訟。
(二)提起民事公益訴訟
2020年11月17日，浮梁縣院以A公司為被告提起民事公益訴訟，訴請法院判令被告承擔(dān)污染修復(fù)費2168000元、環(huán)境功能性損失費57135.45元、應(yīng)急處置費532860.11元、檢測費、鑒定費95670元，共計2853665.56元，并在國家級新聞媒體上向社會公眾賠禮道歉。
浮梁縣院經(jīng)審查認(rèn)為，A公司工作人員將公司生產(chǎn)的硫酸鈉廢液交由無危險廢物處置資質(zhì)的個人處理，非法傾倒在浮梁縣境內(nèi)，造成了當(dāng)?shù)厮w、土壤等生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重污染，損害了社會公共利益。案件審理中，因《中華人民共和國民法典》已于2021年1月1日正式實施。雖然案涉污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵權(quán)行為發(fā)生在民法典施行前，但是侵權(quán)人未采取有效措施修復(fù)生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境持續(xù)性受損，嚴(yán)重?fù)p害社會公共利益，為更有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會秩序和公共利益，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規(guī)定》第二條規(guī)定，“民法典實施前的法律事實引起的民事糾紛案件，當(dāng)時的法律、司法解釋有規(guī)定，適用當(dāng)時的法律、司法解釋的規(guī)定，但是適用民法典的規(guī)定更有利于保護(hù)民事主體合法權(quán)益，更有利于維護(hù)社會和經(jīng)濟(jì)秩序，更有利于弘揚社會主義核心價值觀的除外”。A公司生產(chǎn)部經(jīng)理吳某甲系經(jīng)法定代表人授權(quán)處理廢液，公司也兩次為其報銷了產(chǎn)生的相關(guān)費用，吳某甲污染環(huán)境的行為應(yīng)認(rèn)定為職務(wù)行為，A公司應(yīng)承擔(dān)污染環(huán)境的侵權(quán)責(zé)任。因公司工作人員違法故意污染環(huán)境造成嚴(yán)重后果，為更加有力、有效地保護(hù)社會公共利益，根據(jù)民法典第一千二百三十二條之規(guī)定，A公司除應(yīng)承擔(dān)環(huán)境污染損失和賠禮道歉的侵權(quán)責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)懲罰性賠償金。
2021年1月3日，浮梁縣院依法變更訴訟請求，在原訴訟請求基礎(chǔ)上增加訴訟請求，要求A公司以環(huán)境功能性損失費的3倍承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償金171406.35元。
(三)案件辦理結(jié)果
2021年1月4日，浮梁縣人民法院公開審理本案并當(dāng)庭依法判決，支持檢察機關(guān)全部訴訟請求：1.被告于本判決生效之日起十日內(nèi)賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用2168000元、環(huán)境功能性損失費用57135.45元、應(yīng)急處置費用532860.11元、檢測鑒定費95670元，并承擔(dān)環(huán)境污染懲罰性賠償171406.35元，以上共計3025071.91元；2.被告于本判決生效之日起三十日內(nèi)對違法傾倒硫酸鈉廢液污染環(huán)境的行為在國家級新聞媒體上向社會公眾賠禮道歉。
一審宣判后，被告未上訴。判決生效后，被告主動將賠償款繳納到位。為修復(fù)被污染的環(huán)境，2021年9月，浮梁縣人民法院將被告繳納的環(huán)境修復(fù)費用委托第三方依法公開招標(biāo)確定修復(fù)工程施工主體，并邀請當(dāng)?shù)卣�、環(huán)保部門和村民進(jìn)行全程監(jiān)督，目前被傾倒點生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理已經(jīng)完成。
【指導(dǎo)意義】
(一)檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時，可以依法提出懲罰性賠償訴訟請求。民法典在環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任中規(guī)定懲罰性賠償，目的在于加大侵權(quán)人的違法成本，更加有效地發(fā)揮制裁、預(yù)防功能，遏制污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為發(fā)生。民法典第一千二百三十二條關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定是環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任的一般規(guī)定，既適用于環(huán)境私益訴訟，也適用于環(huán)境公益訴訟。故意污染環(huán)境侵害公共利益，損害后果往往更為嚴(yán)重，尤其需要發(fā)揮懲罰性賠償?shù)膽徒涔δ�。檢察機關(guān)履行公共利益代表的職責(zé)，在依法提起環(huán)境民事公益訴訟時應(yīng)當(dāng)重視適用懲罰性賠償，對于侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，可以請求人民法院判令侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。
(二)檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考量具體案情提出懲罰性賠償數(shù)額�；诒Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的公益目的，檢察機關(guān)在確定環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償數(shù)額時，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等可量化的生態(tài)環(huán)境損害作為計算基數(shù)，同時結(jié)合具體案情，綜合考量侵權(quán)人主觀過錯程度，損害后果的嚴(yán)重程度，生態(tài)修復(fù)成本，侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)能力、對案件造成危害后果及承擔(dān)責(zé)任的態(tài)度、所受行政處罰和刑事處罰等因素，提出請求判令賠償?shù)臄?shù)額。
(三)檢察機關(guān)可以要求違反污染防治責(zé)任的企業(yè)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)等民事責(zé)任。我國對危險廢物污染環(huán)境防治實行污染者依法承擔(dān)責(zé)任的原則。危險廢物產(chǎn)生者未按照法律法規(guī)規(guī)定的程序和方法將危險廢物交由有處置資質(zhì)的單位或者個人處置，屬于違反污染防治責(zé)任的行為，應(yīng)對由此造成的環(huán)境污染承擔(dān)民事責(zé)任。同時，根據(jù)民法典第一千一百九十一條關(guān)于用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，企業(yè)職工在執(zhí)行工作任務(wù)時，實施違法處置危險廢物的行為造成環(huán)境污染的，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。因承擔(dān)刑事責(zé)任和民事責(zé)任的主體不同，檢察機關(guān)不能提出刑事附帶民事公益訴訟的，可以在刑事訴訟結(jié)束后，單獨提起民事公益訴訟，要求企業(yè)對其處理危險廢物過程中違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的行為，依法承擔(dān)民事責(zé)任。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國民法典》(2021年施行)第一百二十條、第一百七十八條、第一百七十九條、第一千一百九十一條、第一千二百二十九條、第一千二百三十二條、第一千二百三十四條
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第六條、第四十八條
《中華人民共和國民事訴訟法》(2017年修正)第五十五條第二款(現(xiàn)為2021年修正后的第五十八條第二款)
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2018年施行)第十三條(現(xiàn)為2020年修正后的第十三條第一款、第二款)
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020年修正)第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條、第二十二條
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規(guī)定》(2021年施行)第二條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(2021年施行)第九十八條
《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅?2022年施行)第十二條
山東省淄博市人民檢察院
對A發(fā)展基金會訴
B石油化工有限公司、
C化工有限公司
民事公益訴訟檢察監(jiān)督案
(檢例第165號)
【關(guān)鍵詞】
社會組織提起公益訴訟 和解協(xié)議 調(diào)查核實 書面異議
【要旨】
人民檢察院發(fā)布民事公益訴訟訴前公告后，社會組織提起民事公益訴訟的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行法律監(jiān)督機關(guān)和公共利益代表職責(zé)。發(fā)現(xiàn)社會組織與侵權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議，可能損害社會公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法開展調(diào)查核實，在人民法院公告期限內(nèi)提出書面異議。人民法院不采納書面異議而出具調(diào)解書，可能損害社會公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴或者再審檢察建議。
【基本案情】
2014年4月至9月間，B石油化工有限公司(住所地山東省壽光市，以下簡稱B石化公司)、C化工有限公司(住所地山東省高密市，以下簡稱C化工公司)分別將125車5107.1噸、70車2107.2噸廢硫酸交由不具有危險廢物處置資質(zhì)的個人，違法傾倒至山東省淄博市淄川區(qū)嶺子鎮(zhèn)臺頭崖村附近廢棄煤井和滲坑中，造成嚴(yán)重環(huán)境污染。2017年3月1日，淄博市淄川區(qū)人民檢察院以被告單位B石化公司、C化工公司、被告人劉某等14人犯污染環(huán)境罪向淄博市淄川區(qū)人民法院提起公訴。2020年3月23日，淄博市淄川區(qū)人民法院判決兩被告企業(yè)犯污染環(huán)境罪，分別判處罰金1000萬、600萬元，其他被告人被依法判處有期徒刑一年十個月至六年十個月不等，并處罰金兩萬元至四十五萬元不等。
淄博市淄川區(qū)人民檢察院在辦理上述刑事案件中發(fā)現(xiàn)B石化公司、C化工公司等污染環(huán)境的行為已嚴(yán)重?fù)p害社會公共利益，依法于2018年1月26日將該公益訴訟案件線索移送淄博市人民檢察院(以下簡稱淄博市院)。2018年3月20日，淄博市院依法立案并發(fā)布民事公益訴訟訴前公告。2018年4月，A發(fā)展基金會向淄博市中級人民法院提起民事公益訴訟，請求兩被告企業(yè)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，具體賠償生態(tài)環(huán)境損害費用以鑒定或評估報告為準(zhǔn)，未請求其他侵權(quán)人承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。
經(jīng)淄博市環(huán)境保護(hù)局淄川分局委托，山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計院于2017年8月出具檢驗報告，評估被污染場地的生態(tài)環(huán)境損害費用為14474.18萬元。2019年12月，淄博市中級人民法院根據(jù)淄博市公安局淄川分局查明的事實及上述檢驗報告，鑒于涉案環(huán)境污染系兩被告以及河北省三家單位傾倒廢硫酸共同造成，綜合考量兩被告非法傾倒污染物的數(shù)量及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運行成本、被告因侵害行為獲得的利益以及過錯程度等因素，作出一審判決：兩被告因非法傾倒造成涉案地環(huán)境污染，應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用和生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費，由B石化公司承擔(dān)生態(tài)損害賠償金6000萬元，由C化工公司承擔(dān)生態(tài)損害賠償金3000萬元，分別支付至山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶。
B石化公司不服一審判決，上訴至山東省高級人民法院。二審期間，A發(fā)展基金會、B石化公司、C化工公司三方達(dá)成和解協(xié)議：A發(fā)展基金會同意B石化公司、C化工公司在分別承擔(dān)6000萬元和3000萬元生態(tài)損害賠償金范圍內(nèi)自行修復(fù)所損害的生態(tài)環(huán)境。如按照修復(fù)方案完成修復(fù)工作，A發(fā)展基金會不再要求B石化公司、C化工公司承擔(dān)生態(tài)損害賠償金等。三方當(dāng)事人請求法院對和解協(xié)議效力予以確認(rèn)，2020年10月9日，山東省高級人民法院對該和解協(xié)議予以公告。
【檢察機關(guān)履職過程】
淄博市院在和解協(xié)議公告期間得知協(xié)議內(nèi)容，認(rèn)為該和解協(xié)議未達(dá)到有效修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的目的，如被法院司法確認(rèn)，社會公共利益可能受到嚴(yán)重?fù)p害，遂向山東省人民檢察院報告。山東省人民檢察院經(jīng)審查，確定了“調(diào)查核實、提出異議、跟進(jìn)監(jiān)督”的工作指導(dǎo)意見。
檢察機關(guān)通過向生態(tài)環(huán)境部門調(diào)取《山東省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果后評估工作辦法》等文件資料，對被污染地進(jìn)行現(xiàn)場勘驗，詢問當(dāng)?shù)卮迕瘢铜h(huán)境修復(fù)問題咨詢專業(yè)機構(gòu)意見等方式調(diào)查取證，初步證明被污染地一直未修復(fù)，和解協(xié)議可能無法實現(xiàn)修復(fù)目的，損害社會公共利益。
檢察機關(guān)會同市、區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境部門召開專家論證會，委托山東大學(xué)、山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計院等單位環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜覍嵉夭榭幢晃廴粳F(xiàn)場，就和解協(xié)議實質(zhì)內(nèi)容、修復(fù)可行性、是否違反法律規(guī)定以及是否足以保護(hù)公共利益等進(jìn)行論證。專家意見認(rèn)為，和解協(xié)議在未對被污染地是否具有實際修復(fù)可行性論證的前提下，隨意約定侵權(quán)人自行修復(fù)受損環(huán)境，并約定侵權(quán)人完成自行修復(fù)后不再承擔(dān)生態(tài)損害賠償金，缺乏第三方有效參與和監(jiān)督，從程序上不足以保證社會公共利益切實得到應(yīng)有保護(hù)。
經(jīng)調(diào)查核實，檢察機關(guān)認(rèn)為和解協(xié)議不能確保受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)，將損害社會公共利益。一方面，受損環(huán)境是否具有實際修復(fù)的可行性應(yīng)在調(diào)查論證的基礎(chǔ)上確定，不能由和解協(xié)議隨意約定。山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計院出具的《淄川區(qū)嶺子鎮(zhèn)臺頭崖村污染環(huán)境案環(huán)境損害檢驗報告》證明，本案污染現(xiàn)場的環(huán)境損害范圍已無法準(zhǔn)確估算。A發(fā)展基金會與兩涉案企業(yè)約定企業(yè)自行修復(fù)受損環(huán)境，不再承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償金，可能損害社會公共利益。另一方面，案發(fā)6年多來，兩涉案企業(yè)始終未出具任何修復(fù)方案，也未實際承擔(dān)任何其它損害賠償責(zé)任。和解協(xié)議未確定環(huán)境修復(fù)方案，由地處外地的侵權(quán)企業(yè)自行修復(fù)受損環(huán)境，缺乏當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門和被污染地村民等第三方有效參與和監(jiān)管，修復(fù)時間(協(xié)議約定5年內(nèi)完成修復(fù))和修復(fù)效果無法保證。
2020年11月9日，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》第二十九條的規(guī)定，淄博市院會同淄博市生態(tài)環(huán)境局向山東省高級人民法院提出書面異議，指出和解協(xié)議內(nèi)容達(dá)不到使受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)的目的，可能損害社會公共利益，法院依法不應(yīng)據(jù)此出具調(diào)解書；并將專家論證意見、走訪當(dāng)?shù)卮迕褚约罢ぷ魅藛T調(diào)查筆錄、生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果地所在村村委會訴求書、相關(guān)刑事判決書等證據(jù)提交山東省高級人民法院。
山東省高級人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，淄博市人民檢察院和淄博市生態(tài)環(huán)境局在和解協(xié)議公告期間提出異議，故對和解協(xié)議效力不予確認(rèn)。2020年12月10日依法作出民事判決，認(rèn)為原審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，B石化公司的上訴請求不能成立，不予支持，判決：駁回上訴，維持一審判決。
判決生效后，檢察機關(guān)督促法院加大執(zhí)行力度，并主動對接生態(tài)環(huán)境和財政部門，對已執(zhí)行到賬的生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用跟進(jìn)監(jiān)督，確保用于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。
【指導(dǎo)意義】
對于檢察機關(guān)依法立案的民事公益訴訟案件，社會組織在公告期間提起民事公益訴訟的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)關(guān)注，并依法履行法律監(jiān)督機關(guān)和公共利益代表的相應(yīng)職責(zé)。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務(wù)是充分發(fā)揮司法審判、法律監(jiān)督職能作用，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家利益和社會公共利益，督促適格主體依法行使公益訴權(quán)，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法�！睂τ谏鐣M織依法提起民事公益訴訟的，檢察機關(guān)可以督促其依法行使公益訴權(quán)。對損害后果嚴(yán)重、社會影響較大、社會組織訴訟能力較弱等情形，檢察機關(guān)可以采取提供法律咨詢、向人民法院提交支持起訴意見書、協(xié)助調(diào)查取證、派員出席法庭等方式支持起訴。對于社會組織和侵權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議的，檢察機關(guān)應(yīng)從合法性、可行性、有效性等方面進(jìn)行審查，對可能損害社會公共利益的，在協(xié)議公告期間屆滿前發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提出書面異議。人民法院未采納檢察機關(guān)提出的書面異議而出具調(diào)解書，可能損害社會公共利益的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴或者再審檢察建議；在協(xié)議生效后發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動開展監(jiān)督。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國民事訴訟法》(2017年修正)第五十五條第二款、第二百零八條(現(xiàn)為2021年修正后的第五十八條第二款、第二百一十五條)
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(2015年施行)第二百八十九條(現(xiàn)為2022年修正后的第二百八十七條)
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2018年施行)第二條(現(xiàn)為2020年修正后的第二條)
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2015年施行)第十一條、第二十五條(現(xiàn)為2020年修正后的第十一條、第二十五條)
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(2021年施行)第九條、第二十八條、第一百零一條、第一百零二條、第一百零三條
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》(2017年施行)第二十八條、第二十九條
(閆晶晶)