貫通自然資源行政監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督 整治亂占耕地
有地才有糧
本報記者 黃秋霞 左翰嫡
7月14日，國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2022年全國夏糧總產(chǎn)量14739萬噸，比上年增加143.4萬噸，增長1.0%。在全球疫情持續(xù)蔓延、多重風(fēng)險因素交織疊加、國際糧價高企的背景下，夏糧抗災(zāi)保豐收，為應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)增添底氣。
“有地才有糧�！备厥羌Z食生產(chǎn)的命根子。當(dāng)下我國耕地保護形勢如何？需要解決哪些突出問題？紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)如何強化政治監(jiān)督，守住耕地紅線、確保糧食安全？記者采訪了多位相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志。
糧食產(chǎn)量連續(xù)7年穩(wěn)定在6500億公斤以上，但全國耕地面積變化趨勢需高度警惕
2021年8月，第三次全國國土調(diào)查結(jié)果出爐。數(shù)據(jù)顯示，2019年末全國耕地19.18億畝，過去10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝；人均耕地面積1.36畝，不足世界平均水平的40%。
“越是有糧食吃，越要想到?jīng)]糧食的時候。我反復(fù)地講，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中。決不能在吃飯這一基本生存問題上讓別人卡住我們的脖子�！蓖�12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記諄諄告誡。
食為政首，谷為民命。經(jīng)過艱苦努力，我國實現(xiàn)了從幾十年前4億人吃不飽到今天14億多人吃得好的歷史性轉(zhuǎn)變，有力回答了“誰來養(yǎng)活中國人”的問題。黨的十八大以來，我國糧食生產(chǎn)連年豐收，糧食產(chǎn)量連續(xù)7年穩(wěn)定在6500億公斤以上，人均糧食占有量達483公斤，明顯高于世界平均水平。
“但也要清醒認(rèn)識到，我國糧食安全基礎(chǔ)仍不牢固，耕地資源空間分布不均衡，總體質(zhì)量不高，超過一半的耕地靠天收。特別是當(dāng)前世界百年未有之大變局和世紀(jì)疫情交織，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，世界進入新的動蕩變革期，緊平衡仍然是糧食安全的長期態(tài)勢�！弊匀毁Y源部相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志說。
一道數(shù)學(xué)題，揭示了嚴(yán)守耕地紅線對確保國家糧食安全的重要性：我國有14億多人口，每天要消耗70萬噸糧食、9.8萬噸油、192萬噸菜和23萬噸肉，滿足如此龐大的消費需求，每年的農(nóng)作物播種面積需要穩(wěn)定在23億至24億畝，按1.3的復(fù)種指數(shù)(一定時期內(nèi)在同一地塊耕地面積上種植農(nóng)作物的平均次數(shù))倒推計算，耕地必須保持在18億畝，這是保證中國人民每天到點開飯、不餓肚子的底線。
自然資源部耕地保護監(jiān)督司綜合處處長陳秀欣告訴記者，近年來，我國耕地保護力度不斷加大，從全國層面看，目前的耕地數(shù)量控制在國家規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)任務(wù)內(nèi)，但從耕地面積減少的趨勢看，耕地保護形勢不容樂觀，必須堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度。
“大棚房”、農(nóng)村亂占耕地建房、破壞生態(tài)環(huán)境建“私家莊園”等問題沖擊土地利用秩序，重點整治劍指“非農(nóng)化”突出問題
據(jù)了解，自2018年自然資源部成立以來，全國共立案查處土地違法案件29.07萬宗，移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)給予黨紀(jì)政務(wù)處分14047人；部掛牌督辦20起、公開通報240起土地違法案件……
記者梳理自然資源部以及各地公開通報的相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，耕地保護亂象主要集中表現(xiàn)為違法占用耕地挖湖造景、違法改變耕地用途用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、“大棚房”、農(nóng)村亂占耕地建房、破壞生態(tài)建“私家莊園”等問題。其中，“大棚房”問題的特點是“偷梁換柱”，借助農(nóng)業(yè)大棚之名，建設(shè)住宅、餐飲、娛樂等非農(nóng)設(shè)施或者違規(guī)利用農(nóng)業(yè)設(shè)施進行非農(nóng)經(jīng)營。農(nóng)村亂占耕地建房是在耕地上建設(shè)的、沒有合法合規(guī)用地手續(xù)或手續(xù)不全的各類房屋。“私家莊園”問題的特點是觸碰耕地保護紅線，且往往破壞生態(tài)環(huán)境。
例如，山西省大同市某農(nóng)投公司在8棟鋼架大棚內(nèi)建設(shè)餐飲娛樂、培訓(xùn)教學(xué)等設(shè)施，占用耕地達105.20畝；云南省曲靖市馬龍區(qū)舊縣街道某工業(yè)用地被查實亂占耕地51.12畝。
部分案例還涉及“死灰復(fù)燃”問題。如，吉林省磐石市朝陽山鎮(zhèn)大福安村小福安屯龍?zhí)┠翗I(yè)違建的別墅本應(yīng)被沒收，并進行“三清”“兩斷”“三封”，但有關(guān)部門未及時發(fā)現(xiàn)新建項目超面積建設(shè)，以及擅自改變建設(shè)規(guī)劃侵占一般耕地的問題。
亂象種種，究其本質(zhì)是違法違規(guī)改變耕地的性質(zhì)和用途，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，觸碰耕地保護紅線，導(dǎo)致應(yīng)用于農(nóng)業(yè)種植的耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，破壞正常土地利用秩序，更直接影響國家糧食生產(chǎn)能力、生態(tài)環(huán)境保護。
自然資源部執(zhí)法局局長崔瑛認(rèn)為，認(rèn)識不到位、利益驅(qū)動、土地利用監(jiān)管和執(zhí)法不嚴(yán)、相關(guān)政策不完善是主要原因。“許多地方對耕地保護雖有認(rèn)識，但一到具體問題就深不下去、多鉆空子，查處力度不夠、追責(zé)不嚴(yán)格、整改不深入等監(jiān)管不到位，相關(guān)法律規(guī)定也不夠清晰�！�
聚焦耕地保護突出問題，自然資源部會同各地區(qū)、各部門開展“大棚房”問題專項清理整治行動及“回頭看”、農(nóng)村亂占耕地建房專項整治、破壞生態(tài)環(huán)境建“私家莊園”問題清查整治等3項重點整治工作，向社會公開通報數(shù)百起典型案例，主動接受監(jiān)督。
整改工作重在深入。據(jù)介紹，國家自然資源督察機構(gòu)連續(xù)4年對省級政府耕地保護情況開展監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)的“非農(nóng)化”“非糧化”突出問題向省級政府印發(fā)督察意見書，督促嚴(yán)格整改。通過例行督察、專項督察、日常督察等方式掌握耕地保護和利用情況，主動約談和督促省級政府約談97個地市政府負(fù)責(zé)人，壓實地方主體責(zé)任。
2021年，自然資源部對9省份探索開展礦產(chǎn)資源督察發(fā)現(xiàn)，在堅決制止耕地“非農(nóng)化”有關(guān)通知下發(fā)后，仍有75個采礦項目違法占用耕地2703.68畝(含永久基本農(nóng)田1081.97畝)，目前已在本系統(tǒng)進行通報，要求地方切實整改。
2020年7月3日，國務(wù)院召開電視電話會議要求以“零容忍”的態(tài)度堅決遏制新增亂占耕地建房行為。自此以后，違法占用耕地新建、擴建、續(xù)建或非法出售的房屋，都屬于“頂風(fēng)違建”，對其發(fā)現(xiàn)一起、處置一起、曝光一起，將問題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)嚴(yán)格追究責(zé)任。
“在加強監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法的同時，也要改進管理和服務(wù)�！贝掮赋觯匀毁Y源部已聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》和《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》，從疏、堵兩方面防范和化解農(nóng)村亂占耕地建房問題。
采取“長牙齒”的硬措施，嚴(yán)守18億畝耕地紅線
保護耕地，要嚴(yán)格劃定耕地和永久基本農(nóng)田紅線并落地上圖。記者了解到，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，自然資源部會同有關(guān)部門在浙江、江西等5省份開展了“三區(qū)三線”劃定試點，“三區(qū)”指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型的國土空間，“三線”則是對應(yīng)的耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。
“值得注意的是，在劃定‘三區(qū)三線’時，耕地保護和永久基本農(nóng)田是排在第一優(yōu)先序的，確保優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保�！标愋阈栏嬖V記者，除嚴(yán)格限定的6類合理情形外，所有現(xiàn)狀耕地必須全部劃入耕地保護紅線，帶位置分解下達，并做到“數(shù)、線、圖”一致，作為耕地保護長效監(jiān)管的基礎(chǔ)。
嚴(yán)格耕地用途管制，落實好“兩個平衡”十分重要。“一直以來，我們嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非農(nóng)建設(shè)確需占用耕地的，實行占補平衡，必須補充數(shù)量質(zhì)量與占用地塊相當(dāng)?shù)母�。”陳秀欣介紹，近年來，自然資源部緊盯補充耕地真實性，自2018年以來連續(xù)4年組織開展補充耕地核查，涉及補充耕地項目15.8萬個，查出問題的比例平均占5.2%，問題項目全部退回地方整改，確保補充耕地真實、可信。同時，建立補充耕地公開制度，通過部門戶網(wǎng)站陸續(xù)公開4萬余個補充耕地項目信息，主動接受社會監(jiān)督。
第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，過去10年間，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。在此背景下，進出平衡政策應(yīng)運而生，與占補平衡一同構(gòu)成堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的雙重防線�！稗r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化已成為耕地減少的主要原因，為守住耕地紅線，對耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地也要嚴(yán)格管控�！标愋阈澜榻B，去年底，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同國家林草局印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，新設(shè)立耕地“進出平衡”制度，明確要求對耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，必須在年度內(nèi)補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。
陳秀欣表示：“實施耕地‘進出平衡’要把握好兩點，一是要嚴(yán)格管控‘進出平衡’的耕地質(zhì)量和布局。一方面，要將難以穩(wěn)定利用耕地逐步置換為穩(wěn)定利用耕地，總體提升耕地質(zhì)量。另一方面，要逐步調(diào)整不符合自然地理格局的土地利用方式，引導(dǎo)陡坡山地上種植果樹、林木，平原上原先種植果樹、林木的逐步恢復(fù)為耕地，優(yōu)化空間布局。二是耕地恢復(fù)要堅持實事求是、穩(wěn)妥有序，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益，堅決防止‘簡單化’‘一刀切’�！�
節(jié)約集約是促進少占、不占耕地的重要手段。近年來，自然資源部一手抓嚴(yán)控新增，一手抓盤活存量，促進土地節(jié)約集約利用。據(jù)了解，自然資源部改進新增建設(shè)用地指標(biāo)下達方式，除國家、省級重點項目實行“指標(biāo)跟著項目走”外，城鎮(zhèn)建設(shè)、地方項目新增用地指標(biāo)與已消化盤活的批而未供和閑置地數(shù)量掛鉤，倒逼盤活存量土地，4年來全國共處置2018年底前批而未供土地1372萬畝、閑置土地436萬畝。
制度建立起來了，如何真正讓其“帶電長牙”？陳秀欣表示，下一步將按照地方各級“三區(qū)三線”劃定成果及國土空間規(guī)劃，逐級簽訂耕地保護目標(biāo)責(zé)任書。以此為基礎(chǔ)，加強對地方耕地保護利用情況的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，及時掌握耕地占補平衡、“進出平衡”落實情況和耕地質(zhì)量變化情況，納入耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核。通過考核壓實各級黨委政府耕地保護責(zé)任，對完成保護目標(biāo)、成效顯著的省份給予獎勵，對沒有完成保護目標(biāo)的實行補償性懲罰。同時，加快推動《耕地保護法》等立法進程，將耕地保護黨政同責(zé)、耕地年度“進出平衡”、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”禁止性規(guī)定等要求和政策措施上升為法律規(guī)定。
強化政治監(jiān)督，推動整治工作，壓實保護耕地資源責(zé)任
黨中央決策部署到哪里，政治監(jiān)督就跟進到哪里。“作為耕地保護主責(zé)部門，自然資源部黨組及司局貫徹黨中央耕地保護決策部署的情況是監(jiān)督之重�！敝醒爰o(jì)委國家監(jiān)委駐自然資源部紀(jì)檢監(jiān)察組主要負(fù)責(zé)同志介紹，該紀(jì)檢監(jiān)察組督促自然資源部結(jié)合職能職責(zé)、重點任務(wù)建立工作臺賬，既督查其落實銷號情況、又督查整改成效，嚴(yán)防認(rèn)識不高、責(zé)任不清、空喊口號、虛假整改。
據(jù)介紹，圍繞駐在部門3項重點整治工作，該紀(jì)檢監(jiān)察組開展專項監(jiān)督，貫通協(xié)調(diào)自然資源行政監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督�！霸诒O(jiān)督機制上，我們與駐在部門國家自然資源總督察辦公室、執(zhí)法局等建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)貫通制度，確保重要信息傳遞通暢，還要求共享督察意見書、督察建議函、通報案例等信息，并要求做好違紀(jì)違法線索移交工作。在監(jiān)督方式上，我們通過座談約談、調(diào)閱資料、走訪調(diào)研，前往福建、遼寧、海南實地監(jiān)督等方式壓實責(zé)任�！痹撠�(fù)責(zé)同志說。
“2020年3月以來，我們多次參加自然資源部部長專題會、聯(lián)合辦公會、督察專題會、衛(wèi)片執(zhí)法工作部署動員會等會議，既要求提高政治站位，又根據(jù)整治目標(biāo)、階段任務(wù)等，提出具體要求、監(jiān)督建議，找準(zhǔn)監(jiān)督著力點。”駐自然資源部紀(jì)檢監(jiān)察組一級巡視員皮影介紹，在監(jiān)督農(nóng)村亂占耕地建房整治方面，要求加大對地方反映問題的督促整改力度，尤其是時有發(fā)生的新增問題，密切關(guān)注“未批先建”問題，協(xié)同有關(guān)司局做好項目用地審批監(jiān)管工作；在監(jiān)督“大棚房”整治方面，要求警惕地方數(shù)字整改、虛假整改，確保數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確、后續(xù)整改保質(zhì)保量，建議適時開展“回頭看”、防止死灰復(fù)燃……
皮影告訴記者，耕地資源的審批、監(jiān)管、執(zhí)法等職責(zé)重大，權(quán)力較為集中。為保持嚴(yán)的態(tài)勢、推動高效整治，紀(jì)檢監(jiān)察組及時向中央紀(jì)委國家監(jiān)委報送“大棚房”反彈、農(nóng)村亂占耕地建房仍有新增、“三調(diào)”中弄虛作假、調(diào)查不實等問題，并督促自然資源部對黨員干部包庇縱容、失職瀆職問題線索移交地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)深挖細(xì)查。督促自然資源部組織地方對破壞生態(tài)環(huán)境建“私家莊園”問題開展責(zé)任排查，對發(fā)現(xiàn)的問題線索移送地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)作出黨內(nèi)問責(zé)和政務(wù)處分。
“耕地保護不可能一蹴而就，必須久久為功，關(guān)鍵在于保持監(jiān)督的壓力常在�！痹撠�(fù)責(zé)同志表示，面對耕地保護的新形勢、新要求，要加大監(jiān)督力度，壓實主體責(zé)任，糾治形式主義官僚主義問題，“以下看上”推動問題整治取得實效。