歐盟理事會(huì)3月21日通過(guò)名為“戰(zhàn)略指南針”的行動(dòng)計(jì)劃。這一計(jì)劃為歐盟設(shè)定了增強(qiáng)共同防務(wù)能力的目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提供方向指引。3月24日舉行的歐盟峰會(huì)正式批準(zhǔn)了這一計(jì)劃。
2016年出臺(tái)的歐盟最新版“全球戰(zhàn)略”，提出了“讓歐盟成為更強(qiáng)大、更有力的安全提供者”的總體目標(biāo)。作為支撐指導(dǎo)歐盟共同安全與防務(wù)領(lǐng)域的次級(jí)戰(zhàn)略，“戰(zhàn)略指南針”行動(dòng)計(jì)劃提出了2025年前“建立成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟”的構(gòu)想，每年將由歐盟共同外交與安全政策高級(jí)代表與歐盟委員會(huì)、歐洲防務(wù)局磋商，然后向歐洲理事會(huì)提交年度進(jìn)展報(bào)告，并至少每5年修訂一次。
雄心勃勃的“行動(dòng)手冊(cè)”
從內(nèi)容上看，“戰(zhàn)略指南針”不僅是引領(lǐng)歐盟未來(lái)防務(wù)合作方向的計(jì)劃書(shū)，更是包括具體舉措及時(shí)間表的“行動(dòng)手冊(cè)”。
打造行動(dòng)部隊(duì)，更加迅速而有力地應(yīng)對(duì)危機(jī)。歐盟將建立一支5000人規(guī)模、涵蓋陸�？仗炀W(wǎng)諸領(lǐng)域的快速反應(yīng)部隊(duì)，由新組建的“歐盟軍事指揮總部”負(fù)責(zé)調(diào)度，擬在2022年內(nèi)商定行動(dòng)方案，2025年全面投入使用，以取代現(xiàn)有的“歐盟戰(zhàn)斗群”。
強(qiáng)化能力導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)威脅和挑戰(zhàn)的預(yù)防、威懾和應(yīng)對(duì)反制能力。歐盟將針對(duì)“混合威脅”打造“混合工具箱”和“反應(yīng)團(tuán)隊(duì)”，并開(kāi)發(fā)“外國(guó)信息操縱和干擾工具箱”，出臺(tái)“太空安全與防衛(wèi)戰(zhàn)略”和“協(xié)同全球性海上存在”機(jī)制，提升歐盟在網(wǎng)絡(luò)、太空和遠(yuǎn)洋的防衛(wèi)和“復(fù)原”能力。
加大資金投入，通過(guò)增加防務(wù)預(yù)算進(jìn)一步夯實(shí)軍事工業(yè)基礎(chǔ)。歐盟將充分發(fā)揮“永久結(jié)構(gòu)性合作”機(jī)制與“歐洲和平基金”的戰(zhàn)略統(tǒng)籌功能，聚焦陸�？仗炀W(wǎng)各領(lǐng)域下一代能力的自主研發(fā)，注重前沿及顛覆性技術(shù)的創(chuàng)新和互通，減少對(duì)外部的依賴(lài)和內(nèi)部的“碎片化”。
維護(hù)伙伴網(wǎng)絡(luò)，保持和充分發(fā)揮歐盟“有效多邊主義”的對(duì)外政策傳統(tǒng)、營(yíng)造開(kāi)展行動(dòng)的有利國(guó)際環(huán)境。歐盟將強(qiáng)化與北約和聯(lián)合國(guó)的多邊合作，與非盟、歐安組織和東盟的地區(qū)性合作，與美國(guó)、挪威、加拿大等西方盟國(guó)的雙邊合作，與西巴爾干、東部與南部鄰國(guó)、亞非拉“有針對(duì)性的伙伴關(guān)系”。
多種因素的綜合結(jié)果
歐盟是走向進(jìn)一步的聯(lián)合，還是保持現(xiàn)在的狀態(tài)，各成員國(guó)之間甚至各成員國(guó)內(nèi)部，一直存在分歧。“戰(zhàn)略指南針”的誕生，被稱(chēng)為“歐洲主義的勝利”，這也是多種因素綜合作用的結(jié)果，可謂順勢(shì)而為。
全球地緣政治巨變，可謂“天時(shí)”。雖然有學(xué)者將“戰(zhàn)爭(zhēng)回到歐洲”的地緣政治變動(dòng)視為歐洲加強(qiáng)防務(wù)合作的加速器，但美國(guó)對(duì)歐盟的“拋棄”“背叛”和“裹挾”，才是“戰(zhàn)略指南針”出臺(tái)的根本原因。美國(guó)多年來(lái)力推北約連續(xù)東擴(kuò)以遏制俄羅斯、在西亞北非地區(qū)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)制造動(dòng)亂、“拱火”烏克蘭危機(jī)引發(fā)俄烏沖突乃至歐俄對(duì)抗，使歐盟周邊的中東、非洲和歐亞地區(qū)淪為“新動(dòng)蕩與危機(jī)之弧”，令歐盟深感美國(guó)對(duì)其利益的漠視。美國(guó)小布什政府發(fā)動(dòng)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的肆意魯莽，奧巴馬政府推進(jìn)“重返亞太”的“主軸抽離”，特朗普政府強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”的霸凌逼迫，拜登政府從阿富汗撤軍的“不告而別”、與英國(guó)合伙撬走法澳潛艇訂單的“不義之舉”，都令歐盟深深感到，沒(méi)有戰(zhàn)略自主，歐盟只會(huì)從“棋手”徹底淪為“棋子”、從全球競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)的“參與者”變成“旁觀(guān)者”。
歐盟力量格局向有利于“法德軸心”的方向演進(jìn)，可謂“地利”。英國(guó)“脫歐”，讓北歐和中東歐那些堅(jiān)持北約主導(dǎo)歐洲安全的“大西洋主義”派國(guó)家失去“領(lǐng)頭羊”。法國(guó)趁機(jī)大力倡導(dǎo)“歐洲主權(quán)”和“戰(zhàn)略自主”，提出“歐洲干預(yù)倡議”，呼吁建立一支“真正的歐洲軍隊(duì)”。盡管在“歐洲軍”的組成及其與北約關(guān)系等具體問(wèn)題上存在分歧，但“法德軸心”仍聯(lián)手顯著推進(jìn)了歐盟防務(wù)一體化進(jìn)程�！皯�(zhàn)略指南針”行動(dòng)計(jì)劃的啟動(dòng)和完成，恰好是德、法分別擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)期間。
“歐洲主義”政治家的力推，可謂“人和”。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍調(diào)整了戴高樂(lè)以來(lái)建設(shè)“民族國(guó)家的歐洲”的主張，對(duì)歐盟“聯(lián)邦化”熱情空前。以前任總理默克爾和現(xiàn)任總理朔爾茨為代表的德國(guó)決策層，多次提出要依托歐盟實(shí)施“積極有為”的對(duì)外政策�，F(xiàn)任歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩、歐洲理事會(huì)主席米歇爾、歐盟共同外交與安全政策高級(jí)代表博雷利等，都是致力于深化歐洲一體化的“歐洲主義者”，也樂(lè)于配合法德的“歐洲構(gòu)想”，使之更易于獲得其他成員國(guó)的認(rèn)可和跟進(jìn)。
困難重重的資源整合
歐洲智庫(kù)普遍認(rèn)為，“戰(zhàn)略指南針”有助于歐盟增強(qiáng)硬實(shí)力和地緣政治競(jìng)爭(zhēng)力，特別是提高危機(jī)管理能力，可在周邊“有事”時(shí)能不依賴(lài)美國(guó)迅速作出應(yīng)對(duì)。但在整合共同外交與防務(wù)資源過(guò)程中，歐洲面臨的分歧和困難也不容忽視，這一行動(dòng)計(jì)劃“指南”效果如何，仍需時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)。
防務(wù)自主是歐盟戰(zhàn)略自主的關(guān)鍵領(lǐng)域，如何說(shuō)服成員國(guó)將軍事工業(yè)和國(guó)防科研的自主權(quán)讓渡上交給歐盟，是未來(lái)歐洲防務(wù)聯(lián)合的重要任務(wù)。畢竟，成員國(guó)目前仍能獨(dú)立決定歐盟80%的裝備采購(gòu)數(shù)量和91%的防務(wù)研發(fā)費(fèi)用。然而，由于歷史和地理等原因，歐洲各國(guó)的想法并不一致。波羅的海三國(guó)、波蘭、丹麥等成員國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為，歐盟共同防務(wù)建設(shè)“不能以削弱北約為代價(jià)”。
俄烏沖突引發(fā)的歐俄交惡，不僅將增加歐盟的安全壓力與經(jīng)濟(jì)困難，也將影響雙方在巴以沖突、敘利亞危機(jī)、伊朗核問(wèn)題、裁軍等一系列地區(qū)和國(guó)際重大問(wèn)題的溝通與合作。而且，歐盟將大量資源投向軍備，也會(huì)影響歐洲民眾的日常生活，甚至動(dòng)搖戰(zhàn)后數(shù)十年來(lái)建成的“福利社會(huì)”模式，導(dǎo)致人才和資本難免外流，反過(guò)來(lái)制約歐盟共同防務(wù)建設(shè)。
更重要的是，“戰(zhàn)略指南針”仍強(qiáng)調(diào)美國(guó)對(duì)歐洲安全的重要作用，稱(chēng)其為歐盟“最堅(jiān)定、最重要的戰(zhàn)略伙伴”。這也意味著，歐盟短期內(nèi)仍難以擺脫美國(guó)的影響和控制。直接的影響是，歐盟各國(guó)競(jìng)相購(gòu)買(mǎi)美制武器，必將擠壓歐洲本土軍工企業(yè)的訂單，影響歐洲自研裝備更新?lián)Q代的速度，增加歐盟內(nèi)部軍備合作的阻力。
同時(shí)，歐盟還宣布，“戰(zhàn)略指南針”將與北約即將通過(guò)的新版“戰(zhàn)略概念”進(jìn)行協(xié)調(diào)，歐洲防務(wù)局也將與美國(guó)國(guó)防部協(xié)商相關(guān)“行政安排”，并將把印太地區(qū)作為其“協(xié)同全球性海上存在”機(jī)制的“重要實(shí)踐平臺(tái)”。這是否會(huì)將歐盟的“戰(zhàn)略自主”引入歧途，乃至給世界和平穩(wěn)定帶來(lái)負(fù)面作用，有待觀(guān)察。（海寧）