從68萬被冒領(lǐng)透視科研經(jīng)費(fèi)管理積弊
近日接連爆出兩條關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)貪腐的新聞。
2月9日，媒體報(bào)道，原北京郵電大學(xué)軟件學(xué)院執(zhí)行院長宋茂強(qiáng)，伙同其妻借用親戚、老鄉(xiāng)身份證以“校外勞務(wù)人員”的身份冒領(lǐng)68萬元科研經(jīng)費(fèi)，并簽訂虛假勞務(wù)合同應(yīng)對財(cái)務(wù)審計(jì)。
2月14日，廣東省紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)布消息，廣東省科技廳原副廳長王可煒涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正在接受組織調(diào)查。
2013年，廣東省多名科技系統(tǒng)官員落馬，包括省科技廳原廳長李興華和廣州市科信局原局長謝學(xué)寧。廣州市人民檢察院披露，全年立案查處該市科技信息系統(tǒng)腐敗窩案25件29人，其中涉及局級(jí)官員1人，處級(jí)官員7人，涉案金額5000余萬元。這些官員出事，多與科研經(jīng)費(fèi)的發(fā)放和產(chǎn)學(xué)研項(xiàng)目有關(guān)。
科研經(jīng)費(fèi)貪腐問題近年來屢見不鮮，不僅涉案人員中“高知”越來越多，涉案金額也日漸增長。這無疑暴露出科研經(jīng)費(fèi)管理制度的漏洞，涉及科研經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、分配、使用、審核和驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)。
套現(xiàn)手段
記者獲得的宋茂強(qiáng)案《刑事判決書》顯示，2013年12月4日，宋茂強(qiáng)因貪污罪一審被北京市海淀區(qū)人民法院判處有期徒刑10年6個(gè)月。
宋茂強(qiáng)是2008年8月7日工信部牽頭啟動(dòng)的“核高基專項(xiàng)”的專家組成員之一，主要負(fù)責(zé)“面向新型網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用模式的網(wǎng)絡(luò)化操作系統(tǒng)”課題指南編寫。
2009年1月，北京郵電大學(xué)獲得該項(xiàng)目，由軟件學(xué)院教授袁玉宇擔(dān)任課題負(fù)責(zé)人。該課題執(zhí)行期兩年，到2012年12月，后因經(jīng)費(fèi)到賬時(shí)間晚，延期半年。課題預(yù)算最終由財(cái)政部批準(zhǔn)1.9億元。
宋茂強(qiáng)負(fù)責(zé)課題中的一個(gè)團(tuán)隊(duì)，課題經(jīng)費(fèi)為200萬元，包括150萬元?jiǎng)趧?wù)費(fèi)和50萬元設(shè)備費(fèi)。勞務(wù)費(fèi)中，68萬元被支付給5名校外勞務(wù)人員。據(jù)宋茂強(qiáng)稱，這5人沒有在課題中從事過任何勞務(wù)，只是用他們的名字和身份證把錢套出來。
2012年年初，國家審計(jì)署工業(yè)審計(jì)局對北京郵電大學(xué)的“核高基”專項(xiàng)課題進(jìn)行資金審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)了這一問題。
宋茂強(qiáng)套取勞務(wù)費(fèi)的行為在科研經(jīng)費(fèi)貪腐問題中并不少見。目前的科研經(jīng)費(fèi)使用中普遍存在幾個(gè)方面問題，如虛報(bào)項(xiàng)目預(yù)算、支出報(bào)銷混亂以及資金閑置等。
在近年來曝光的數(shù)起科研經(jīng)費(fèi)貪腐案件中，通過開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、編制虛假賬目和虛構(gòu)科研項(xiàng)目支出等手段套現(xiàn)，以及挪用科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，是科研經(jīng)費(fèi)貪腐最為常見的幾種手段。
行政之手
這些貪腐行為，反映出當(dāng)前我國科研經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān)督機(jī)制存在漏洞。另一方面，科研管理上也存在管理制度僵化、不合理而導(dǎo)致科研人員違法違紀(jì)的問題。
近年來，我國財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)連年大幅增長，自2004年始，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)連續(xù)8年年增長20%以上。2012年，全國科研經(jīng)費(fèi)投入首次突破萬億元，總量居世界第三。
根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局、科技部、財(cái)政部發(fā)布的《2012年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2012年全國共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)10298.4億元，增長18.5%；投入強(qiáng)度(與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比)為1.98%，按研究與試驗(yàn)發(fā)展人員(全時(shí)工作量)計(jì)算的人均經(jīng)費(fèi)支出為31.7萬元。
與此相比，科研經(jīng)費(fèi)管理的制度建設(shè)卻沒有跟上。
我國目前的科研經(jīng)費(fèi)管理體制沿襲自上世紀(jì)80年代后期。高校和科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)來源實(shí)行以國家為主、地方為輔，個(gè)人捐助和單位自行出資為重要補(bǔ)充的資金管理體系。依據(jù)是政府資助還是企業(yè)資助，分為縱向科研項(xiàng)目和橫向科研項(xiàng)目兩大類。
其中，政府機(jī)構(gòu)是科研活動(dòng)的最大資助主體，大量的科研事業(yè)費(fèi)及專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)基本上都是由政府主管部門直接負(fù)責(zé)分配和撥付。這就決定了我國科研經(jīng)費(fèi)管理體制的一大特色，即行政力量在科研管理和科研經(jīng)費(fèi)的配置中占主導(dǎo)作用。
而另一方面，科研經(jīng)費(fèi)管理上，以競爭性的科研項(xiàng)目資助為主導(dǎo)。通俗來說，就是科研項(xiàng)目或者課題的資助通�？俊捌础鄙踔痢皳尅�。這便滋生了權(quán)力的尋租空間。
中國科學(xué)與科技政策研究會(huì)原常務(wù)副理事長張碧暉即指科研經(jīng)費(fèi)流失是制度問題。他曾在文章中表示，只要科技資源掌握在政府手中，過度的行政化，必定會(huì)帶來權(quán)力尋租，因而腐敗嚴(yán)重。
21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇對中國青年報(bào)記者稱：“科研經(jīng)費(fèi)貪腐的核心問題是權(quán)力問題�！薄皬目蒲许�(xiàng)目的立項(xiàng)，到學(xué)術(shù)研究的具體執(zhí)行、財(cái)政撥付、監(jiān)督，都是行政部門在主導(dǎo)，基于行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的科研資源分配，而并不是按學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來配置，往往就有人情因素、權(quán)力交易等�！�
早在2004年，中國科協(xié)公開出版的《全國科技工作者狀況調(diào)查報(bào)告》中就曾提到：“調(diào)查結(jié)果顯示，從全國來說，資金用于項(xiàng)目本身的比例在40%左右。”
此外，這種科研經(jīng)費(fèi)的分配方式還易造成資源的過度集中�！翱蒲薪�(jīng)費(fèi)的資源配置很大程度上是按照馬太效應(yīng)疊加的，看官銜，看名頭。這種做法就造成有些大學(xué)、學(xué)科錢多得花不完，一家獨(dú)大，其他的學(xué)校根本無法跟它競爭�！�21世紀(jì)教育研究院院長楊東平說。
還有某高校教授向中國青年報(bào)記者反映：“某理工科高校科研經(jīng)費(fèi)一年30多個(gè)億，但是國家級(jí)的科學(xué)發(fā)明獎(jiǎng)，甚至優(yōu)秀博士論文都空缺好幾年了�！�
使用特色
科研人員向國家申請一個(gè)項(xiàng)目研究的經(jīng)費(fèi)支持，理論上申請人并沒有報(bào)酬，所有的經(jīng)費(fèi)都應(yīng)該用于項(xiàng)目研究本身。
這是我國科研經(jīng)費(fèi)使用的一大特色，即“重物不重人”�？蒲薪�(jīng)費(fèi)的投入長期偏向硬件設(shè)置，即偏向?qū)τ诳蒲袃x器設(shè)備、會(huì)議或者活動(dòng)的投入，而對人力資源的投入比例小。
國家自然科學(xué)基金委員會(huì)政策局原副局長韓宇此前對媒體透露，在我國科研經(jīng)費(fèi)投入中，勞務(wù)使用情況占23.6%，而發(fā)達(dá)國家的比例則達(dá)45%。
“為什么科研經(jīng)費(fèi)這么大面積非科研的使用？很多人認(rèn)為這跟中國的實(shí)際情況，高校教師、研究人員待遇比較低有關(guān)，大家都把爭取科研經(jīng)費(fèi)作為改善生活的方式�！睏顤|平補(bǔ)充道。
另外，具體到使用細(xì)則上，科研經(jīng)費(fèi)的流失并不是因?yàn)橐?guī)則寬松而致，相反，部分教授反映，我國科研經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)定過于嚴(yán)格，甚至到了嚴(yán)苛的地步。
香港大學(xué)教授金冬雁曾在博客上表示，近年常常聽到內(nèi)地同行投訴，內(nèi)地科研管理及審計(jì)部門對科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和執(zhí)行越來越錙銖必較。經(jīng)費(fèi)使用必須嚴(yán)格照預(yù)算表來執(zhí)行，而且預(yù)算細(xì)到買什么冰箱，買什么品牌，買多少都要列明。使用時(shí)如與預(yù)算略有不同，無論數(shù)量、單價(jià)或品牌，都會(huì)招至麻煩，動(dòng)不動(dòng)就扣錢罰款。
他認(rèn)為，這種做法是典型的形式主義和文牘主義。
經(jīng)濟(jì)學(xué)者梅新育曾對科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理提出質(zhì)疑，現(xiàn)行的科研申報(bào)書格式就要求申報(bào)者把經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)用途全部詳細(xì)計(jì)算并一一列出，甚至要采取什么方法解決問題也都寫清楚，這不符合科研規(guī)律。對過程細(xì)節(jié)管得太多太死，使得一線科研人員無法集中精力去從事科研工作。
亟待改革
自2006年起，相關(guān)政府部門即開始發(fā)布改進(jìn)科技經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)文件。
2006年8月21日，財(cái)政部、科技部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》；2011年9月14日，財(cái)政部、科技部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》；2012年12月17日，教育部、財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理的意見》等。
但這些旨在改革的管理性文件的推出也遭到了詬病，有科研工作者認(rèn)為，這些文件浮于表面，并不重視科研經(jīng)費(fèi)管理體制機(jī)制的深層次問題。
熊丙奇認(rèn)為，在科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革中，最重要的環(huán)節(jié)是“改變行政部門主導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)的體制，政府應(yīng)該是起到服務(wù)的作用”。此外，還應(yīng)該“改革薪酬體系，建立基于學(xué)術(shù)共同體的同行評價(jià)制度，以及推動(dòng)財(cái)務(wù)信息的公開透明”。
楊東平則表示，目前的科研經(jīng)費(fèi)管理仍在初期階段，應(yīng)首先進(jìn)行基礎(chǔ)性的制度建設(shè)，“對人力資源有一個(gè)恰當(dāng)?shù)陌才�，對科研人員建立信用制度等，在這個(gè)前提下，再講嚴(yán)格的執(zhí)行科研管理、會(huì)計(jì)制度，防范對科研制度的挪用、侵占和貪污�！�
1月22日，由李克強(qiáng)主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定改革中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理辦法。其中提出，簡政放權(quán)，簡化審批流程；建立公開透明的申報(bào)、立項(xiàng)、評審和批準(zhǔn)制度；建立科研信用“黑名單”制度，杜絕一題多報(bào)、重復(fù)資助等現(xiàn)象；消除行政化定項(xiàng)目、分資金的弊端等。并提出完善科研人員收入分配政策。
而在宋茂強(qiáng)一案上，不少觀點(diǎn)認(rèn)為，審計(jì)制度的建設(shè)對科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督至關(guān)重要。
常年從事高校審計(jì)工作的北京中瑞誠聯(lián)合會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙人梅貴琴認(rèn)為，可以通過比較嚴(yán)格的審計(jì)制度從源頭上遏制科研經(jīng)費(fèi)的貪腐問題。
梅貴琴以中國科技大學(xué)為例：“學(xué)校內(nèi)部網(wǎng)上公示學(xué)�？蒲许�(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用，并要求財(cái)務(wù)處和審計(jì)部門、會(huì)計(jì)部門共同負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的審核，三位一體，共同辦公�！�
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院副院長吳溪指出：“審計(jì)制度可以很嚴(yán)格，但被審計(jì)信息是否符合標(biāo)準(zhǔn)、勞務(wù)發(fā)生是否符合規(guī)律更重要�！�
在他看來，遏制科研經(jīng)費(fèi)貪腐問題還是需要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和參與者自律，“如果科研項(xiàng)目涉及公共利益和國家公共財(cái)政支出投入，則有必要在全社會(huì)范圍公示”。記者 高四維 實(shí)習(xí)生 張宇