□本報(bào)記者周芬棉
十八屆三中全會(huì)提出股票發(fā)行要實(shí)行注冊(cè)制。這意味著現(xiàn)行的施行十五年的核準(zhǔn)制將退出歷史舞臺(tái)。眾多法學(xué)專家認(rèn)為,股票發(fā)行實(shí)現(xiàn)注冊(cè)制是大勢(shì)所趨,勢(shì)在必行,但與此相適應(yīng)的,我國關(guān)于證券的行政監(jiān)管、民事刑事及行政責(zé)任的追究以及相關(guān)法律的修改,必須進(jìn)行全方位的梳理與完善。
核準(zhǔn)制扭曲供需關(guān)系
所謂注冊(cè)制,一般指發(fā)行人申請(qǐng)發(fā)行股票時(shí),必須依法將公開的各種資料完全準(zhǔn)確地向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)申報(bào)。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)只作形式審查,不對(duì)發(fā)行人資質(zhì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核。
中國證監(jiān)會(huì)主席肖鋼近日表示,實(shí)行注冊(cè)制就是證監(jiān)會(huì)要以投資者需求為導(dǎo)向,對(duì)發(fā)行人信息披露的準(zhǔn)確性、全面性進(jìn)行審核,不對(duì)其投資價(jià)值和持續(xù)能力作出判斷。但是,注冊(cè)制并非股票發(fā)行不要審了,更不是垃圾股可以隨便發(fā)行了,而是審核方式要改革。
“比如,美國是實(shí)行注冊(cè)制的一個(gè)很典型的國家,它的證監(jiān)會(huì)股票發(fā)行部門有近500人,里面大多是會(huì)計(jì)師、律師,還有一些行業(yè)的專家�！毙や撆e例說,由此可見,不能將注冊(cè)制理解為不管了。實(shí)行注冊(cè)制也需要一系列的配套改革和條件。
1998年制定的證券法,確立的股票發(fā)行體制是核準(zhǔn)制,這一制度施行至今已有15年。中國人民大學(xué)法學(xué)院劉俊海教授向《法制日?qǐng)?bào)》記者說,核準(zhǔn)制介于審批制與注冊(cè)制之間,但實(shí)踐中,核準(zhǔn)制與審批制無異。核準(zhǔn)制雖然功不可沒,但其弊端亦十分明顯。核準(zhǔn)制無法有效識(shí)別膽大妄為的造假企業(yè),更無力將其拒之發(fā)行市場(chǎng)門外；核準(zhǔn)制蘊(yùn)含著IPO環(huán)節(jié)的行政自由裁量權(quán),容易誘發(fā)權(quán)力尋租現(xiàn)象；核準(zhǔn)制扭曲了資本市場(chǎng)中的供需關(guān)系,造成了市盈率過高、股票定價(jià)過高、超募金額過高的“三高”亂象,制約了資本市場(chǎng)資源的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置。
而這一點(diǎn),與中央全面改革決定中提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用不相符。
實(shí)行注冊(cè)制需修證券法
“實(shí)行注冊(cè)制首先要修改證券法”。清華大學(xué)法學(xué)院教授湯欣在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者時(shí)說,證券法關(guān)于核準(zhǔn)制的規(guī)定貫穿始終。比如證券法第13條規(guī)定,公司公開發(fā)行新股應(yīng)當(dāng)符合的條件,包括持續(xù)盈利能力,財(cái)務(wù)狀況良好,并報(bào)證監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)；第16條關(guān)于公開發(fā)行公司債券規(guī)定與之類似,要求股份有限公司凈資產(chǎn)不低于3000萬元,有限責(zé)任公司不低于6000萬元,同時(shí)也要報(bào)證監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)。
實(shí)行注冊(cè)制,意味著寬進(jìn)嚴(yán)管,對(duì)于違法違規(guī)者的行政處罰必須加重�，F(xiàn)行證券法法律責(zé)任部分,對(duì)于中介機(jī)構(gòu)的處罰嚴(yán)重偏輕。比如,證券法第192條規(guī)定,保薦人出具虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏的保薦書,對(duì)直接負(fù)責(zé)主管和直接責(zé)任人的處罰僅在3萬元以上30萬元以下。對(duì)發(fā)行人、上市公司披露信息有上述違法行為的,對(duì)于公司僅處于30萬元以上60萬元以下罰款,對(duì)于自然人僅處3萬元以上30萬元以下罰款。
司法制度須改革
肖鋼指出,實(shí)行注冊(cè)制改革,司法制度要改革,特別是民事賠償制度的改革非常重要。在中小投資者保護(hù)這個(gè)方面,如果不能構(gòu)建資本市場(chǎng)保護(hù)中小投資者的一套法律政策體系,中小投資者維權(quán)難,舉證也很難。
據(jù)了解,最高法院關(guān)于上市公司虛假陳述方面的司法解釋正在修訂,而關(guān)于內(nèi)幕交易與市場(chǎng)操縱民事賠償?shù)乃痉ń忉?有專家透露一直在修訂。但何時(shí)出臺(tái)仍是未知數(shù)。
金融律師張遠(yuǎn)忠告訴記者,投資者索賠太艱難。
近年來,關(guān)于對(duì)證券民事賠償實(shí)行集團(tuán)訴訟的呼聲不絕于耳。湯欣說,目前關(guān)于集團(tuán)訴訟問題存有爭議,我國有代表人訴訟,目前傾向于采用團(tuán)體訴訟。
劉俊海則建議,應(yīng)引入懲罰性賠償,在團(tuán)體訴訟方面,建議組建中國投資者協(xié)會(huì),早日激活團(tuán)體訴訟機(jī)制,發(fā)揮民間打假的作用。
另外還有一個(gè)刑事責(zé)任追究的問題。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授葉林向《法制日?qǐng)?bào)》記者透露,關(guān)于證券違法行為是否構(gòu)成犯罪,證監(jiān)會(huì)和公安機(jī)關(guān)在立案標(biāo)準(zhǔn)以及刑法犯罪構(gòu)成認(rèn)識(shí)上有差異,很多案件移交公安機(jī)關(guān),證監(jiān)會(huì)認(rèn)為涉嫌違反刑法,公安機(jī)關(guān)卻將案件打回來。
倒逼證監(jiān)會(huì)清理規(guī)章
實(shí)行注冊(cè)制還意味著證監(jiān)會(huì)制定的大量規(guī)章需要清理。肖鋼近日也坦承,證監(jiān)會(huì)現(xiàn)在各種形式的審批和備案事項(xiàng)還是比較多,而且除了備案審批的事項(xiàng)以外,還有其他一些不叫審批、備案但卻類似審批的事項(xiàng),比如登記、驗(yàn)收。驗(yàn)收算不算審批事項(xiàng)?肯定不算,但是不驗(yàn)收,這個(gè)事情就辦不成�！�
劉俊海建議,注冊(cè)制要求加強(qiáng)監(jiān)管,證監(jiān)會(huì)應(yīng)從抓信息披露制度入手,積極推行上市公司實(shí)時(shí)披露制度,責(zé)令上市公司在披露事項(xiàng)發(fā)生之時(shí)即通過官方網(wǎng)站與證監(jiān)會(huì)指定的官方網(wǎng)站同時(shí)披露相關(guān)信息。同時(shí),建議證監(jiān)會(huì)積極推動(dòng)和引導(dǎo)上市公司的信息披露簡明化運(yùn)動(dòng)。
劉俊海還建議進(jìn)一步完善證監(jiān)會(huì)的行政稽查與處罰機(jī)制,將證監(jiān)會(huì)的稽查、處罰工作由后臺(tái)保障推向前臺(tái),只要有失信之人膽敢欺詐上市,證監(jiān)會(huì)將及時(shí)處罰�！�